Introduction du Conseil fédéral

En mars 2024, la Suisse et l'UE ont entamé des négociations sur un nouveau paquet visant à stabiliser et à développer leurs relations bilatérales. Contrairement à l'accord-cadre institutionnel qui avait échoué en 2021, les règles institutionnelles n'ont pas été regroupées dans un seul traité global, mais intégrées dans les différents accords relatifs au marché intérieur.

Au terme de 197 séances de négociation au total, le Conseil fédéral a déclaré, le 20 décembre 2024, que les négociations étaient closes sur le fond. Les textes des accords ont ensuite fait l'objet d'une mise au point juridique et linguistique («legal scrubbing») avant d'être paraphés par les négociateurs en chef le 21 mai 2025. Le processus de négociation était ainsi formellement clos.

Le 13 juin 2025, le Conseil fédéral a approuvé les accords négociés et a simultanément ouvert la procédure de consultation. Celle-ci s'est poursuivie jusqu'au 31 octobre 2025. Parallèlement aux accords, la Confédération a publié un rapport explicatif détaillé présentant à la fois les résultats des négociations, les modifications nécessaires du droit suisse et les mesures d'accompagnement prévues.¹

Ce paquet comprend à la fois la mise à jour d'accords existants et de nouveaux accords. Les règles relatives à la reprise dynamique du droit et au règlement des différends, qui sont intégrées dans les accords sur le marché intérieur concernés, revêtent une importance institutionnelle particulière. Par ailleurs, le paquet global couvre notamment les domaines de l'électricité, de la sécurité alimentaire, de la santé, de la recherche et d'autres formes de coopération.²

Les questions de la protection salariale, de l'immigration, du marché de l'électricité ainsi que des mécanismes institutionnels et de la mise en œuvre au niveau national ont été, ou sont encore, particulièrement controversées sur le plan politique. Le Conseil fédéral avait précisé ces questions avant l'ouverture de la consultation.¹

Il convient ici de souligner une particularité qui est importante pour la présentation des faits sur cette plateforme.

La Confédération recense 318 prises de position pour l'évaluation proprement dite. Parallèlement, 1’059 contributions individuelles émanant de particuliers ont toutefois été reçues. La présentation actuelle de la Confédération établit une distinction explicite entre les 318 prises de position évaluées – parmi lesquelles figurent des participants réguliers à la consultation, des tribunaux et d'autres milieux intéressés – et ces contributions individuelles supplémentaires.²

Le 5 décembre 2025, le Conseil fédéral a publié un rapport intermédiaire et a résumé le résultat en indiquant qu'une «nette majorité» des participants à la consultation était favorable au paquet de mesures. Dans le même temps, il a constaté que diverses précisions et modifications avaient été demandées concernant la mise en œuvre au niveau national. Le Conseil fédéral a alors décidé de procéder à des ajustements.²

C'est précisément pour mener une analyse critique qu'il faut donc bien distinguer entre l'évaluation politique officielle de la consultation et la question de savoir quelles contributions, sous quelle forme, ont été prises en compte dans cette évaluation. Il ne faut pas confondre le chiffre de 318, d'une part, et les 1’059 contributions individuelles supplémentaires, d'autre part.

Le rapport intermédiaire du Conseil fédéral résume la teneur des prises de position reçues. Le paquet se compose d'un volet de stabilisation — règles institutionnelles sectorielles pour la libre circulation des personnes, les obstacles techniques au commerce, les transports terrestres et le transport aérien, auxquelles s'ajoutent les aides d'État, les coopérations en matière de recherche et de formation ainsi que la pérennisation de la contribution de cohésion — et d'un volet de développement comprenant les nouveaux accords sur l'électricité, la sécurité alimentaire et la santé. La mise en œuvre prévoit 32 adaptations de lois et 3 lois nouvelles, complétées par quatre arrêtés d'approbation et quatre arrêtés de financement.⁵

Sur le paquet global, 159 participants soutiennent le projet sur le principe, dont 22 cantons ainsi que les grandes associations économiques ; 31 le rejettent, avant tout les cantons de Schwyz, Nidwald et du Tessin ainsi que l'UDC et l'UDF ; 25 y voient des effets mitigés ou lient leur approbation à des conditions. Le résultat des négociations lui-même est salué par 133 prises de position et rejeté par 25. Sur l'appréciation économique, 140 évaluations positives font face à 31 évaluations négatives.⁵

Les critiques de fond se concentrent sur quelques points qui reviennent constamment : les éléments institutionnels avec la reprise dynamique du droit et le règlement des différends, les effets sur l'immigration, l'accord sur l'électricité — en particulier dans le domaine de la force hydraulique — ainsi que la contribution suisse. Pour la mise en œuvre au niveau national, tous les camps réclament une transposition allégée sans «Swiss Finish», une répartition claire des compétences entre la Confédération et les cantons et une présentation transparente des coûts et des besoins en personnel.⁵

La procédure elle-même est également contestée : 22 cantons soutiennent le référendum facultatif prévu par le Conseil fédéral, 10 cantons demandent un référendum obligatoire en raison de la portée politique du dossier. Parmi les partis, le PEV, le PLR, les Verts, les Vert'libéraux et le PS se prononcent pour le référendum facultatif, l'UDC et l'UDF pour le référendum obligatoire. La répartition en quatre arrêtés d'approbation distincts est majoritairement bien accueillie ; l'UDC exige un arrêté unique portant sur l'ensemble du paquet.⁵

Un point reste ouvert dans tout cela : environ 70 pour cent des participants à la consultation — à savoir les 1’058 contributions individuelles de particuliers — ne sont pas entrés matériellement dans l'évaluation, alors même que la base légale des consultations permet expressément d'en tenir compte. Pour l'auteur de ce résumé, cela est hautement problématique du point de vue du droit public.⁵

À l'issue de la consultation, le Conseil fédéral a procédé à de nouvelles adaptations. Une partie du paquet – l'accord sur la participation aux programmes de l'UE – a déjà été signée le 10 novembre 2025 et appliquée à titre provisoire avec effet rétroactif à partir de début 2025.²

Le 2 mars 2026, le président de la Confédération Guy Parmelin et la présidente de la Commission européenne Ursula von der Leyen ont signé les autres accords du paquet.³

Le 13 mars 2026, le Conseil fédéral a finalement adopté le message, accompagné des arrêtés fédéraux et de la législation d'application, à l'intention du Conseil national et du Conseil des États. La phase parlementaire a ainsi débuté. Le Conseil fédéral continue de considérer la voie bilatérale comme la meilleure option pour les relations entre la Suisse et l'UE.³