Effets généraux sur la Suisse

Le débat sur les nouveaux accords-cadres avec l'UE est souvent mené de façon très simplifiée. On met fréquemment en avant le fait que les entreprises suisses pourraient profiter d'un accès plus stable au marché intérieur de l'UE. Pour de nombreuses entreprises exportatrices, c'est effectivement le cas — en particulier pour les PME industrielles actives dans la construction de machines, la technique de précision, la technologie médicale ou la production alimentaire spécialisée. La libre circulation des personnes facilite en outre, dans certaines branches, le recrutement de personnel qualifié dont le besoin est urgent.

Un examen approfondi montre toutefois que les effets sont nettement plus complexes. Tandis que les entreprises internationalisées et solides sur le plan réglementaire peuvent en tirer des avantages, les exploitations ancrées localement, plus petites et administrativement plus faibles subissent une pression croissante. Ce déplacement structurel s'opère insensiblement, par la réglementation, l'intégration au marché, la numérisation, les obligations de preuve et les processus d'adaptation administrative.

La bureaucratie ne consiste aujourd'hui plus tellement en formulaires ou autorisations classiques. Elle naît d'obligations de documentation et de preuve, de systèmes de contrôle numériques, de la traçabilité, du management de la qualité, de certifications, d'obligations en matière de protection des données et d'annonce, de réglementations des plateformes, d'audits et d'exigences de conformité.

Chaque prescription prise isolément paraît judicieuse et techniquement justifiable. L'effet d'ensemble naît toutefois de leur cumul — et c'est précisément là que réside l'effet économique décisif.

Les effets de la densification réglementaire touchent structurellement plus fortement les petites entreprises que les grandes. Une nouvelle prescription n'occasionne souvent qu'un faible surcoût pour un grand groupe, alors qu'elle mobilise une part considérable de la capacité de direction d'une petite exploitation.

Les petites et moyennes entreprises représentent en Suisse plus de 99 pour cent des entreprises et fournissent environ deux tiers des emplois. La question n'est donc pas secondaire.¹

L'accord-cadre avec l'UE agit de manière sélective sur les PME. Les gagnants sont plutôt les PME industrielles exportatrices, la technologie médicale, la technique de précision, les start-up proches de la recherche, les exportateurs de denrées alimentaires, les entreprises de logistique et celles qui ont besoin de personnel qualifié européen.

Sont en revanche davantage sollicités le petit commerce intérieur, les entreprises artisanales, les producteurs alimentaires locaux, les petites exploitations agricoles, les entreprises disposant de peu de capacité administrative et les sociétés actives dans des secteurs fortement réglementés.

Sont favorisées plutôt les PME de plus grande taille déjà intégrées à l'échelle européenne, tournées vers l'exportation, capables de croître et solides en matière de conformité. Sont plutôt pénalisées celles qui travaillent de manière locale, en petites unités, avec une forte intensité de personnel et une sensibilité élevée à la réglementation.

Autrefois, une PME suisse pouvait souvent travailler à l'échelle régionale, produire selon des normes suisses, employer de la main-d'œuvre locale et fonctionner avec une administration relativement simple. Avec une intégration européenne plus forte, cela se déplace vers des normes compatibles avec l'UE, des systèmes numériques de preuve et de contrôle, une documentation abondante, des certifications, des chaînes d'approvisionnement transfrontalières et une pression concurrentielle internationale.

La réglementation agit à cet égard de manière asymétrique : une nouvelle règle coûte peut-être 0,2 pour cent de charge supplémentaire à un grand groupe, mais environ 10 pour cent de la capacité de direction d'une petite entreprise.

La libre circulation des personnes aide de nombreuses PME face à la pénurie de main-d'œuvre qualifiée. Les gagnants sont plutôt les entreprises de plus grande taille, celles qui recrutent à l'international et les branches en forte croissance. Dans le même temps naissent des charges : hausse du prix du sol, coûts du logement, concurrence pour les infrastructures, pression salariale dans certaines branches et coûts fixes plus élevés. Cela touche plus durement les petites entreprises.

S'y ajoute un facteur invisible : plus la réglementation est dense, plus se développent juristes, organismes de certification, auditeurs, systèmes de contrôle, structures numériques de surveillance et obligations de rapport. Une part de l'énergie économique du pays va toujours davantage à l'administration, aux preuves, au contrôle et à la couverture des risques. Les grandes entreprises peuvent l'internaliser ; les PME doivent payer des conseillers externes, monter une administration supplémentaire, acquérir des logiciels et documenter leurs processus.

C'est précisément pourquoi les critiques parlent de bureaucratisation rampante, de densification réglementaire et d'intégration administrative.

Le véritable effet économique de l'accord-cadre avec l'UE sur les PME suisses réside probablement moins dans quelques interventions spectaculaires que dans la densification progressive des obligations de réglementation, de documentation et de contrôle. Celles-ci touchent structurellement plus fortement les petites et moyennes entreprises que les grands groupes, parce qu'elles disposent de moins de ressources administratives.

La question n'est donc pas seulement de savoir si les PME suisses obtiennent l'accès au marché de l'UE, mais quel type de PME restera durablement viable dans un espace économique européen toujours plus harmonisé.

Le 22 septembre 2025, le professeur Carl Baudenbacher, docteur en droit et docteur h. c. en sciences économiques, a déposé auprès du Conseil fédéral une prise de position dans le cadre de la consultation sur le paquet d'accords Suisse–UE. Elle est publiée ici avec son accord exprès.⁶

Carl Baudenbacher a été juge à la Cour AELE de 1995 à 2017 et président de celle-ci de 2003 à 2017, professeur ordinaire à l'Université de Saint-Gall de 1987 à 2013, et il est depuis 2020 visiting professor à la London School of Economics. En 2010, il a conseillé le Conseil fédéral sur les questions d'accord-cadre ; en 2019 et 2024, il a été expert auprès de la Commission de l'économie et des redevances du Conseil national sur le même objet.⁶

Sa contribution ne porte pas sur les effets économiques particuliers, mais sur le cœur institutionnel du paquet — et donc sur la solidité des informations sur la base desquelles le peuple et les cantons décideront. Son constat sur le rapport explicatif de la Confédération est sévère : la présentation des solutions institutionnelles déterminantes ne répondrait pas aux standards académiques ; sur les questions controversées, le rapport aurait le caractère d'un écrit de propagande.⁶

Depuis 2013, la Confédération présente le futur système comme un modèle « à deux piliers » dans lequel la Suisse et l'UE se surveilleraient elles-mêmes et surveilleraient en même temps l'autre partie. Carl Baudenbacher tient cette thèse pour insoutenable : l'UE aurait rejeté dès 2012 un pilier suisse, proposé par Berne, composé d'une autorité nationale et du Tribunal fédéral. Le président de la Commission José Manuel Barroso aurait alors retenu par écrit qu'aucun pays participant au marché intérieur ne peut se surveiller lui-même.⁶

Dans les traités sectoriels de marché intérieur prévus, il n'existerait donc qu'un seul pilier : le pilier de l'UE. La Commission européenne pourrait engager unilatéralement une procédure de règlement des différends, c'est-à-dire sans l'accord de la Suisse ; pour le droit de l'UE et le droit conventionnel de contenu identique, le monopole d'interprétation appartiendrait à la CJUE. Un véritable système à deux piliers existerait en revanche dans l'Espace économique européen — avec l'Autorité de surveillance AELE indépendante et la Cour AELE.⁶

Formellement, c'est un tribunal arbitral composé de manière paritaire qui décide. Carl Baudenbacher objecte que sa caractéristique décisive est l'obligation juridique de saisir la CJUE lorsqu'il s'agit de droit de l'UE ou de droit conventionnel de contenu identique, et de suivre son arrêt d'interprétation. Un véritable tribunal arbitral ne connaîtrait pas cela ; le verbe « associer » masquerait cette obligation. Comme la CJUE est la juridiction de la partie adverse, la parité ferait précisément défaut.⁶

L'affirmation selon laquelle le tribunal arbitral déciderait lui-même de saisir la CJUE serait également trop courte. Le rapport explicatif omettrait le concept d'autonomie du droit de l'Union, dont découle le monopole d'interprétation de la CJUE, de même que le principe codifié à l'article 111 de l'accord EEE selon lequel un tribunal arbitral ne peut pas statuer sur du droit conventionnel de contenu identique au droit de l'UE. Le fait que le Tribunal fédéral soit exclu de la procédure ne serait pas exposé, mais éludé par la remarque que les accords de marché intérieur ne reposent pas sur le droit suisse.⁶

La phrase selon laquelle la CJUE ne pourrait pas intervenir d'elle-même dans une procédure arbitrale serait en outre trompeuse. Carl Baudenbacher renvoie aux affaires C-270/80 Polydor, C-72/09 Rimbaud et C-897/19 PPU I.N., dans lesquelles la CJUE a placé des États tiers dans une situation moins favorable que les États de l'UE ou a subordonné l'invocation de libertés fondamentales à un accord supplémentaire. Les occasions d'imposer son point de vue en dehors même de la procédure de règlement des différends ne lui manqueraient pas.⁶

Selon Carl Baudenbacher, le mécanisme provient des accords d'association de l'UE avec l'Arménie, la Géorgie, la Moldavie et l'Ukraine. Il a été repris dans l'accord de retrait temporaire UE–Royaume-Uni, et l'UE voudrait le rendre attrayant pour les États d'Afrique du Nord. Le modèle porterait des traits post-coloniaux manifestes et présenterait des similitudes avec les « unequal treaties » que les puissances impérialistes imposèrent à la Chine et au Japon au XIXe siècle. Le rapport explicatif ne contiendrait aucune indication sur cette origine.⁶

L'interposition du tribunal arbitral entre la Commission et la CJUE serait née à l'automne 2017 — après que des responsables politiques suisses de premier plan eurent conclu que le modèle initialement prévu, avec la Commission et la CJUE, n'aurait aucune chance en votation référendaire.⁶

La Confédération souligne que la CJUE ne doit être associée que dans la mesure où cela est pertinent et nécessaire au règlement du différend. Carl Baudenbacher considère la pertinence comme donnée chaque fois qu'il s'agit d'interpréter du droit de l'UE ou du droit conventionnel de contenu identique. La jurisprudence « acte clair » invoquée par la Confédération (aff. C-283/81 CILFIT) ne conviendrait pas : la CJUE l'a développée en 1982 pour les juridictions nationales suprêmes, et un tribunal arbitral ad hoc sans greffe propre ne serait pratiquement pas en mesure de satisfaire à ses exigences étroites.⁶

En se fondant sur l'idée que tout dépend de l'« avis » du tribunal arbitral, le Conseil fédéral entend exclure la majorité des cantons. Carl Baudenbacher tient ce fondement pour erroné et demande que le Parlement modifie cette décision : avec la compétence des organes de la partie adverse, l'atteinte à la structure interne de la Suisse pèserait plus lourd que dans le cas de l'EEE — où le Conseil fédéral avait présupposé la majorité des cantons. Vouloir aujourd'hui l'écarter serait une manipulation politiquement motivée au détriment des cantons.⁶

La conclusion de Carl Baudenbacher n'est ni un oui ni un non au paquet, mais une exigence relative à la procédure : on peut vouloir ce dispositif comme un premier pas vers l'adhésion à l'UE — mais la Confédération doit informer de manière véridique, objective et factuelle, afin que la formation de la volonté du peuple et des cantons ne soit pas faussée. Des affirmations inexactes ou à demi vraies, l'omission d'informations nécessaires et la citation sélective de la doctrine et de la jurisprudence ne seraient pas compatibles avec l'article 34 de la Constitution fédérale.⁶

Pour les effets généraux sur la Suisse, cela signifie qu'à côté du déplacement structurel de l'économie que ce chapitre décrit pour les PME se pose une question institutionnelle : qui décidera à l'avenir des règles sous lesquelles ces entreprises travaillent, et les bases de cette décision sont-elles entièrement sur la table ?