Generelle Auswirkung EU-Rahmenabkommen auf die Schweiz

Die Diskussion über die neuen EU-Rahmenabkommen wird häufig stark vereinfacht geführt. Oft steht im Vordergrund, dass Schweizer Unternehmen durch stabileren Zugang zum EU-Binnenmarkt profitieren könnten. Für viele exportorientierte Unternehmen trifft dies tatsächlich zu — besonders für Industrie-KMU in Bereichen wie Maschinenbau, Präzisionstechnik, Medizintechnik oder spezialisierte Lebensmittelproduktion. Auch die Personenfreizügigkeit erleichtert in gewissen Branchen die Rekrutierung dringend benötigter Fachkräfte.

Eine vertiefte Betrachtung zeigt jedoch, dass die Auswirkungen wesentlich komplexer sind. Während internationalisierte und regulatorisch starke Unternehmen Vorteile erzielen können, geraten lokal verankerte, kleinere und administrativ schwächere Betriebe zunehmend unter Druck. Diese Strukturverschiebung erfolgt schleichend über Regulierung, Marktintegration, Digitalisierung, Nachweispflichten und administrative Anpassungsprozesse.

Bürokratie besteht heute weniger aus klassischen Formularen oder Bewilligungen. Sie entsteht aus Dokumentations- und Nachweispflichten, digitalen Kontrollsystemen, Rückverfolgbarkeit, Qualitätsmanagement, Zertifizierungen, Datenschutz- und Meldepflichten, Plattformregulierungen, Auditierungen und Compliance-Anforderungen.

Jede einzelne Vorschrift erscheint für sich sinnvoll und technisch begründbar. Die Gesamtwirkung entsteht jedoch kumulativ — und genau darin liegt der entscheidende wirtschaftliche Effekt.

Die Auswirkungen regulatorischer Verdichtung treffen kleine Unternehmen strukturell stärker als grosse Firmen. Eine neue Vorschrift verursacht bei einem Konzern oft nur geringe Zusatzkosten, während sie bei einem kleinen Betrieb einen erheblichen Teil der Managementkapazität bindet.

Kleine und mittlere Unternehmen machen in der Schweiz über 99 Prozent der Unternehmen aus und stellen rund zwei Drittel der Arbeitsplätze. Deshalb ist die Frage nicht nebensächlich.¹

Das EU-Rahmenabkommen wirkt für KMU selektiv. Gewinner sind eher exportierende Industrie-KMU, Medizintechnik, Präzisionstechnik, forschungsnahe Start-ups, Lebensmittel-Exporteure, Logistikbetriebe und Unternehmen mit EU-Fachkräftebedarf.

Stärker belastet werden dagegen kleine Binnengewerbe, Handwerksbetriebe, lokale Lebensmittelproduzenten, kleine Landwirtschaftsbetriebe, Betriebe mit wenig administrativer Kapazität und Firmen in stark regulierten Sektoren.

Begünstigt werden tendenziell jene grösseren KMU, die bereits europäisch integriert, exportorientiert, wachstumsfähig und compliance-stark sind. Belastet werden eher jene, die lokal verwurzelt, kleinteilig, personalintensiv und regulierungssensibel arbeiten.

Früher konnte ein Schweizer KMU oft regional arbeiten, nach schweizerischen Normen produzieren, lokale Arbeitskräfte beschäftigen und mit relativ einfacher Administration funktionieren. Mit stärkerer EU-Integration verschiebt sich dies zu EU-kompatiblen Normen, digitalen Nachweis- und Kontrollsystemen, umfangreicher Dokumentation, Zertifizierungen, grenzüberschreitenden Lieferketten und internationalem Wettbewerbsdruck.

Regulierung wirkt dabei asymmetrisch: Eine neue Regel kostet ein Grossunternehmen vielleicht 0,2 Prozent Zusatzaufwand, einen kleinen Betrieb aber rund 10 Prozent der Managementkapazität.

Die Personenfreizügigkeit hilft vielen KMU beim Fachkräftemangel. Gewinner sind dabei eher grössere Firmen, international rekrutierende Unternehmen und wachstumsstarke Branchen. Gleichzeitig entstehen Belastungen: steigende Bodenpreise, Wohnkosten, Konkurrenz um Infrastruktur, Lohndruck in gewissen Branchen und höhere Fixkosten. Das trifft kleine Betriebe stärker.

Hinzu kommt ein unsichtbarer Faktor: Je stärker die Regulierung, desto mehr entstehen Juristen, Zertifizierungsstellen, Auditoren, Kontrollsysteme, digitale Überwachungsstrukturen und Berichtspflichten. Ein Teil der volkswirtschaftlichen Energie fliesst zunehmend in Verwaltung, Nachweise, Kontrolle und Risikoabsicherung. Grosse Firmen können dies internalisieren; KMU müssen externe Berater bezahlen, zusätzliche Administration aufbauen, Software anschaffen und Prozesse dokumentieren.

Genau deshalb sprechen Kritiker von schleichender Bürokratisierung, von Regulierungsverdichtung und von administrativer Integration.

Die eigentliche wirtschaftliche Wirkung des EU-Rahmenabkommens auf Schweizer KMU liegt vermutlich weniger in einzelnen spektakulären Eingriffen als in der schrittweisen Verdichtung von Regulierungs-, Dokumentations- und Kontrollpflichten. Diese treffen kleine und mittlere Unternehmen strukturell stärker als grosse Konzerne, weil sie über weniger administrative Ressourcen verfügen.

Die Frage lautet deshalb nicht nur, ob Schweizer KMU Zugang zum EU-Markt erhalten, sondern welche Art von KMU in einem zunehmend harmonisierten europäischen Wirtschaftsraum langfristig überlebensfähig bleibt.

Am 22. September 2025 reichte Prof. Dr. iur. Dr. rer. pol. h.c. Carl Baudenbacher beim Bundesrat eine Stellungnahme zur Vernehmlassung über das Vertragspaket Schweiz–EU ein. Sie wird hier mit seiner ausdrücklichen Einwilligung veröffentlicht.⁶

Baudenbacher war von 1995 bis 2017 Richter am EFTA-Gerichtshof und von 2003 bis 2017 dessen Präsident, von 1987 bis 2013 Ordinarius an der Universität St. Gallen und ist seit 2020 Visiting Professor an der London School of Economics. 2010 beriet er den Bundesrat in Fragen eines Rahmenabkommens, 2019 und 2024 war er Experte der WAK des Nationalrats in derselben Sache.⁶

Seine Eingabe betrifft nicht die wirtschaftlichen Einzelwirkungen, sondern das institutionelle Herzstück des Pakets — und damit die Frage, wie belastbar jene Auskünfte sind, auf deren Grundlage Volk und Stände entscheiden. Sein Befund zum Erläuternden Bericht des Bundes ist scharf: Die Darstellung der entscheidenden institutionellen Lösungen entspreche akademischen Standards nicht; bei kontroversen Fragen habe der Bericht den Charakter einer Propagandaschrift.⁶

Der Bund stellt das künftige System seit 2013 als «Zwei-Pfeiler»-Modell dar, in dem sich die Schweiz und die EU je selbst und zugleich die Gegenseite überwachen. Baudenbacher hält diese These für unhaltbar: Die EU habe einen von Bern vorgeschlagenen Schweizer Pfeiler mit einer nationalen Behörde und dem Bundesgericht bereits 2012 abgelehnt. Kommissionspräsident José Manuel Barroso habe damals schriftlich festgehalten, kein am Binnenmarkt teilnehmendes Land könne sich selbst überwachen.⁶

In den geplanten sektoriellen Binnenmarktverträgen existiere deshalb nur ein Pfeiler: der EU-Pfeiler. Die Europäische Kommission könne ein Streitbeilegungsverfahren einseitig, also ohne Zustimmung der Schweiz, einleiten; für EU-Recht und inhaltsgleiches Abkommensrecht liege das Auslegungsmonopol beim EuGH. Ein echtes Zwei-Pfeiler-System bestehe dagegen im Europäischen Wirtschaftsraum — mit der unabhängigen EFTA-Überwachungsbehörde und dem EFTA-Gerichtshof.⁶

Formal entscheidet ein paritätisch zusammengesetztes Schiedsgericht. Baudenbacher hält dem entgegen, das entscheidende Merkmal sei dessen Rechtspflicht, bei EU-Recht und inhaltsgleichem Abkommensrecht den EuGH anzurufen und dessen Auslegungsurteil zu befolgen. Bei einem echten Schiedsgericht gebe es das nicht; das Verb «beiziehen» verdecke diese Pflicht. Da der EuGH das Gericht der Gegenseite sei, sei Parität gerade nicht gegeben.⁶

Auch die Aussage, das Schiedsgericht entscheide selbst über die Anrufung des EuGH, greife zu kurz. Im Erläuternden Bericht fehle das Konzept der Autonomie des Unionsrechts, aus dem sich das Auslegungsmonopol des EuGH ergibt, ebenso der in Artikel 111 EWR-Abkommen kodifizierte Grundsatz, dass ein Schiedsgericht über mit EU-Recht inhaltsgleiches Abkommensrecht nicht entscheiden darf. Dass das Bundesgericht vom Verfahren ausgeschlossen ist, werde nicht offengelegt, sondern mit dem Hinweis überspielt, die Binnenmarktabkommen fussten nicht auf Schweizer Recht.⁶

Der Satz, der EuGH könne nicht von sich aus in ein Schiedsverfahren eingreifen, sei zudem irreführend. Baudenbacher verweist auf die Rechtssachen C-270/80 Polydor, C-72/09 Rimbaud und C-897/19 PPU I.N., in denen der EuGH Drittstaaten gegenüber EU-Staaten schlechter gestellt oder die Berufung auf Grundfreiheiten von einem zusätzlichen Abkommen abhängig gemacht hat. An Gelegenheiten, seinen Standpunkt auch ausserhalb des Streitverfahrens durchzusetzen, würde es ihm nicht mangeln.⁶

Der Mechanismus stammt nach Baudenbacher aus den Assoziationsabkommen der EU mit Armenien, Georgien, Moldawien und der Ukraine. Er wurde in das befristete Austrittsabkommen EU–UK übernommen, und die EU wolle ihn den Staaten Nordafrikas schmackhaft machen. Das Modell trage unverkennbar post-koloniale Züge und weise Ähnlichkeiten mit den «unequal treaties» auf, die imperialistische Mächte im 19. Jahrhundert China und Japan aufzwangen. Im Erläuternden Bericht fehle jeder Hinweis auf diese Herkunft.⁶

Entstanden sei die Zwischenschaltung des Schiedsgerichts zwischen Kommission und EuGH im Herbst 2017 — nachdem führende Schweizer Politiker zum Schluss gekommen waren, das ursprünglich vorgesehene Modell mit Kommission und EuGH habe in einem Referendum keine Chance.⁶

Der Bund betont, der EuGH sei nur beizuziehen, soweit dies für die Streitbeilegung relevant und notwendig sei. Baudenbacher hält Relevanz immer dann für gegeben, wenn es um die Auslegung von EU-Recht oder inhaltsgleichem Abkommensrecht geht. Die vom Bund herangezogene «acte clair»-Rechtsprechung (Rs. C-283/81 CILFIT) passe nicht: Der EuGH entwickelte sie 1982 für nationale Höchstgerichte, und ein Ad-hoc-Schiedsgericht ohne eigene Kanzlei sei ihren engen Anforderungen praktisch nicht gewachsen.⁶

Gestützt auf die Aussage, es komme auf die «Ansicht» des Schiedsgerichts an, will der Bundesrat das Ständemehr ausschliessen. Baudenbacher hält diese Grundlage für unzutreffend und verlangt, dass das Parlament den Entscheid ändert: Mit der Zuständigkeit der Organe der Gegenseite wiege der Eingriff in die innere Struktur der Schweiz schwerer als beim EWR — und dort hatte der Bundesrat das Ständemehr vorausgesetzt. Dass er es heute ausschalten wolle, sei eine politisch motivierte Manipulation zu Lasten der Kantone.⁶

Baudenbachers Schluss ist kein Ja oder Nein zum Paket, sondern eine Anforderung an das Verfahren: Man könne das Vertragswerk als ersten Schritt Richtung EU-Beitritt wollen — der Bund müsse aber wahrheitsgemäss, objektiv und sachlich informieren, damit die Willensbildung von Volk und Ständen unverfälscht bleibt. Unrichtige oder halbwahre Aussagen, das Weglassen notwendiger Information und selektives Zitieren von Literatur und Rechtsprechung seien mit Artikel 34 der Bundesverfassung nicht vereinbar.⁶

Für die generelle Auswirkung auf die Schweiz heisst das: Neben der wirtschaftlichen Strukturverschiebung, die dieses Kapitel für die KMU beschreibt, steht eine institutionelle Frage — wer künftig über die Regeln entscheidet, unter denen diese Betriebe arbeiten, und ob die Grundlagen dieses Entscheids vollständig auf dem Tisch liegen.