Personenfreizügigkeit

Bleibt die Personenfreizügigkeit im Wesentlichen, wie sie heute ist — oder öffnet die Schweiz mit dem neuen Abkommen eine Tür, durch die sich das schweizerische Zuwanderungs- und Aufenthaltsrecht künftig schrittweise weiter an das EU-Recht angleicht?

Die Befürworter des neuen Vertragspakets betonen Kontinuität. Tatsächlich bleibt das Freizügigkeitsabkommen (FZA) bestehen, und die Schweiz hat in den Verhandlungen verschiedene Ausnahmen durchgesetzt. Trotzdem wäre die Aussage, bei der Personenfreizügigkeit ändere sich eigentlich nichts, sachlich nicht haltbar. Der Vertrag wird geändert, Teile der EU-Unionsbürgerrichtlinie werden übernommen, das Daueraufenthaltsrecht wird erweitert, Regeln über Arbeitslosigkeit und Aufenthalt verändern sich, der Lohnschutz wird stärker an EU-Recht angebunden — und die Personenfreizügigkeit wird dem neuen institutionellen Mechanismus mit dynamischer Rechtsübernahme und Streitbeilegung unterstellt.³

Genau an diesem letzten Punkt setzt die Kritik vom «trojanischen Pferd» an. Nicht unbedingt die heute ausgehandelten Einzelbestimmungen sind dabei das grösste Problem. Die grundlegendere Frage lautet, welche zukünftigen Rechtsentwicklungen durch den neuen Mechanismus noch hinzukommen können.

Die EU-Unionsbürgerrichtlinie 2004/38/EG geht in verschiedenen Bereichen weiter als das heutige Freizügigkeitsabkommen. Der Bund selbst hat bereits früher erhebliche Unterschiede festgestellt, unter anderem bei Stellensuchenden, ehemaligen Erwerbstätigen, Nichterwerbstätigen, Daueraufenthalt und Ausweisungsschutz. Auch beim Familiennachzug bestehen Unterschiede.¹

Die Schweiz übernimmt die Richtlinie nun teilweise. Dabei hat sie zwei wichtige Ausnahmen ausgehandelt. Erstens sollen die schweizerischen Regeln über die strafrechtliche Landesverweisung grundsätzlich erhalten bleiben. Zweitens erhält nicht jeder EU-Bürger nach fünf Jahren automatisch ein Daueraufenthaltsrecht: Dieses soll in der Schweiz grundsätzlich Erwerbstätigen und ihren Familienangehörigen vorbehalten bleiben. Zeiten einer mindestens sechsmonatigen vollständigen Sozialhilfeabhängigkeit werden nicht auf die erforderlichen fünf Jahre angerechnet.²

Das sind substanzielle Zugeständnisse der EU an die Schweiz und sollten in einer seriösen Kritik nicht verschwiegen werden. Aber: Hat eine Person das Daueraufenthaltsrecht einmal erworben, ist ihre Rechtsstellung stärker als heute. Der Bundesrat erläutert selbst, dass EU-Staatsangehörige mit Daueraufenthaltsrecht Sozialhilfe beziehen können, ohne allein deshalb ihr Aufenthaltsrecht zu verlieren. Ein Entzug bleibt insbesondere bei Rechtsmissbrauch oder aus Gründen der öffentlichen Ordnung und Sicherheit möglich.³

Das heutige schweizerische Verständnis der Personenfreizügigkeit beruht stark auf einer wirtschaftlichen Logik: Arbeiten führt zu Aufenthalt, Aufenthalt zu Freizügigkeit. Die Unionsbürgerrichtlinie folgt dagegen einer weiterentwickelten europäischen Logik, in der das Aufenthaltsrecht stärker mit der Person und ihrer unionsrechtlichen Stellung verbunden ist.

Die Schweiz übernimmt diese Logik nicht vollständig. Der Bundesrat betont ausdrücklich, dass die Zuwanderung weiterhin grundsätzlich auf den Arbeitsmarkt ausgerichtet bleiben soll. Trotzdem verschiebt sich die Grenze: Wer fünf Jahre unter den vereinbarten Voraussetzungen in der Schweiz gelebt und gearbeitet hat, kann ein stärkeres Daueraufenthaltsrecht erwerben.

Das ist keine semantische Feinheit. Es verändert die rechtliche Beziehung zwischen dem Aufenthaltsrecht und der Erwerbstätigkeit.

Auch beim Familiennachzug geht das EU-Recht teilweise weiter als das bestehende FZA. Der Bund hat selbst als Unterschiede unter anderem einen erweiterten Kreis von Familienangehörigen, erleichterte Möglichkeiten für weitere Angehörige und unter bestimmten Voraussetzungen eigenständige Aufenthaltsrechte von Familienangehörigen aus Drittstaaten identifiziert.⁴

Das ist politisch deshalb relevant, weil Personenfreizügigkeit eben nicht nur bedeutet, dass ein EU-Bürger in der Schweiz eine Arbeitsstelle antreten darf. Mit der Person können abgeleitete Rechte für weitere Personen entstehen. Die tatsächliche Zuwanderungswirkung ist deshalb breiter als die Zahl der unmittelbar angeworbenen Arbeitnehmer.

Eine verbreitete Kritik lautet, die Schweiz müsse künftig EU-Bürger aufnehmen und ihnen Sozialhilfe bezahlen. So pauschal stimmt das nicht.

Die Schweiz hat gerade hier Sicherungen ausgehandelt. Nichterwerbstätige erhalten nicht einfach aufgrund eines fünfjährigen Aufenthalts ein Daueraufenthaltsrecht. Bei unfreiwilliger Arbeitslosigkeit kann das Aufenthaltsrecht unter bestimmten Voraussetzungen beendet werden, wenn die betreffende Person nicht mit der öffentlichen Arbeitsvermittlung zusammenarbeitet.²

Aber nach Erwerb des Daueraufenthaltsrechts verändert sich die Situation. Dann kann Sozialhilfebezug grundsätzlich nicht mehr allein zum Verlust dieses Aufenthaltsrechts führen.

Der Bundesrat präsentiert die neu konkretisierte Schutzklausel als wichtigen Verhandlungserfolg. Sie soll bei schwerwiegenden wirtschaftlichen oder sozialen Problemen ermöglichen, die Personenfreizügigkeit vorübergehend einzuschränken. Berücksichtigt werden können beispielsweise Nettozuwanderung, Grenzgängerzahlen, Arbeitslosigkeit, Sozialhilfebezug, Wohnungswesen und Verkehr.³

Die Schweiz erhält damit keine generelle autonome Kompetenz zur Steuerung der EU-Zuwanderung nach eigenem Ermessen. Voraussetzung sind schwerwiegende wirtschaftliche oder soziale Probleme, der Mechanismus ist rechtlich eingebettet.

Hier liegt das stärkste Argument für die Bezeichnung «trojanisches Pferd» — sofern man diesen Begriff überhaupt verwenden will. Das Problem ist nicht nur das, was heute im Vertrag steht.

Das neue FZA erhält zusätzlich ein Institutionelles Protokoll. Der Bundesrat hat beide Dokumente — Änderungsprotokoll und Institutionelles Protokoll — separat veröffentlicht. Damit wird das Abkommen in den Mechanismus der dynamischen Rechtsübernahme eingebunden. Künftige relevante Weiterentwicklungen des EU-Rechts sollen grundsätzlich in das betreffende Abkommen übernommen werden.³

Die Schweiz erhält dabei Mitwirkungsmöglichkeiten beim sogenannten Decision Shaping und behält ihre innerstaatlichen Genehmigungsverfahren. Sie beschliesst das EU-Recht jedoch nicht: Sie sitzt nicht als stimmberechtigtes Mitglied im EU-Ministerrat und besitzt keine Schweizer Abgeordneten im Europäischen Parlament.

Die Rechtsübernahme ist dynamisch, nicht automatisch. Das Schweizer Parlament behält seine Kompetenzen. Wo ein Referendum möglich ist, bleiben auch die demokratischen Rechte bestehen.

Aber daraus folgt nicht, dass eine Ablehnung politisch folgenlos wäre. Kommt es wegen einer Nichtübernahme zu einem Streit, greifen die vereinbarten institutionellen Verfahren. Im System sind letztlich auch Ausgleichsmassnahmen vorgesehen, deren Verhältnismässigkeit überprüft werden kann.

Streitigkeiten werden zunächst bilateral behandelt und können danach vor ein paritätisches Schiedsgericht gelangen. Geht es jedoch um die Auslegung von EU-Recht oder unionsrechtlichen Begriffen, erhält der Europäische Gerichtshof eine zentrale Rolle bei der verbindlichen Auslegung des zugrunde liegenden EU-Rechts. Bereits der Bundesrat beschreibt das vorgesehene Zwei-Pfeiler-Modell so, dass der EuGH für die Auslegung des EU-Rechts zuständig bleibt.³

Gerade bei der Personenfreizügigkeit ist das besonders bedeutsam. Arbeitnehmer, Familienangehöriger, Daueraufenthalt, öffentliche Ordnung, Sozialhilfe, Verhältnismässigkeit — das sind keine technischen Produktnormen. Ihre Auslegung kann unmittelbar bestimmen, wer sich unter welchen Voraussetzungen in der Schweiz aufhalten darf.

Die Schweiz wird grundsätzlich das relevante EU-Entsenderecht übernehmen. Zwar wurden Sicherungen ausgehandelt — darunter der Grundsatz «gleicher Lohn für gleiche Arbeit am gleichen Ort», das duale Vollzugssystem sowie besondere schweizerische Lösungen. Gleichzeitig hält das SECO ausdrücklich fest, dass Zugeständnisse an die EU gemacht wurden, die durch innenpolitische Massnahmen kompensiert werden sollen.

Wenn zusätzliche schweizerische Kompensationsmassnahmen notwendig sind, weil beim bestehenden Instrumentarium Zugeständnisse gemacht wurden, findet offensichtlich eine Veränderung statt.

Das neue Personenfreizügigkeitsabkommen ist keine blosse Fortschreibung des Status quo. Die Schweiz übernimmt Teile der EU-Unionsbürgerrichtlinie und erweitert damit bestimmte Aufenthalts- und Daueraufenthaltsrechte. Gleichzeitig hat sie wichtige Ausnahmen ausgehandelt, insbesondere beim Daueraufenthaltsrecht, bei der strafrechtlichen Landesverweisung und mit einer neuen Schutzklausel.

Die grössere Tragweite liegt jedoch möglicherweise nicht in diesen heute sichtbaren Änderungen, sondern im neuen institutionellen Mechanismus. Das Personenfreizügigkeitsabkommen wird künftig grundsätzlich an relevante Weiterentwicklungen des EU-Rechts angebunden. Die Schweiz behält formal das Recht, eine Rechtsübernahme abzulehnen. Eine Ablehnung kann jedoch ein Streitverfahren und letztlich Ausgleichsmassnahmen auslösen.