UNO / WHO

Werden wir Menschen immer kränker? Ist nach einer Pandemie vor einer Pandemie? Müssen wir uns und unsere Gesundheit immer besser vom Staat schützen lassen — bis zu jenem Punkt, an dem der Staat uns vorschreibt, was wir zu tun, zu unterlassen oder zu essen haben? Oder tragen wir als Einzelpersonen eine Eigenverantwortung für unseren Lebenswandel?

Der Blick auf das Epidemiengesetz — mit vollem Namen: Bundesgesetz über die Bekämpfung übertragbarer Krankheiten des Menschen — legt eine Art gesetzgeberische Inflation nahe. Das Gesetz vom 18. Dezember 1970, in Kraft gesetzt am 1. Juli 1974, umfasste 39 Artikel. Mit Ausnahme jenes Artikels, der eine Massnahmenkompetenz des Bundesrates bei ausserordentlichen Umständen vorsah, lag die Verantwortung bei den Kantonen; ein Lagemodell brauchte es nicht.

Das heute geltende Gesetz umfasst 88 Artikel und überträgt viele ursprünglich kantonale Kompetenzen auf Bundesebene — an den Bundesrat und an das Bundesamt für Gesundheit. Neben der Einführung eines Drei-Lage-Modells wurde ein besonderes Augenmerk auf die Umsetzung der Internationalen Gesundheitsvorschriften der WHO von 2005 gelegt: ein Vertragswerk über 87 Seiten mit 66 Artikeln und 9 Anhängen.

Auf der offiziellen Seite des Bundesamts für Gesundheit konnte man damals lesen, eine Anpassung sei notwendig geworden, um bei neuen Epidemien wie SARS (2003) oder der pandemischen Grippe H1N1 (2011) besser gewappnet zu sein. Die gesetzlichen Grundlagen würden nicht mehr ausreichen, um Risiken rechtzeitig zu erkennen, Vorkehrungen zu treffen und wirkungsvoll zu reagieren.

Erkennung, Überwachung, Verhütung und Bekämpfung übertragbarer Krankheiten sollten effizienter und wirksamer werden. Bereits damals war von nationalen Impfprogrammen, Quarantäne und Veranstaltungsverboten die Rede. Der Entwurf entspreche zudem den Vorgaben der Internationalen Gesundheitsvorschriften, die in der Schweiz in Kraft seien. Manche Leserin und mancher Leser dürfte hier bereits die Stirn runzeln: Kommen uns solche Formulierungen nicht bekannt vor?

Zur Erinnerung: Die total revidierten Internationalen Gesundheitsvorschriften wurden an der 58. Weltgesundheitsversammlung am 23. Mai 2005 angenommen und sind am 15. Juni 2007 für die Schweiz in Kraft getreten. Es handelt sich um völkerrechtlich bindende Rechtsregeln — durch ihre Annahme für die Schweiz also verbindlich. Das bestätigte auch der Bundesrat auf eine Frage aus dem Nationalrat: Seit 2016 berücksichtige das revidierte Epidemiengesetz die Internationalen Gesundheitsvorschriften und regle deren Umsetzung in der Schweiz.

Nur gerade viereinhalb Jahre nach Inkrafttreten des totalrevidierten Gesetzes erteilte der Bundesrat im Juni 2020 bereits wieder den Auftrag, die Revisionsarbeiten aufzunehmen. Diesmal habe sich unter anderem durch die Covid-19-Krise neuer Revisionsbedarf gezeigt.

Die sogenannte «besondere Lage» wird umfassend reguliert. Der Bundesrat stellt sie unter anderem dann fest, wenn die Weltgesundheitsorganisation festgestellt hat, dass eine gesundheitliche Notlage von internationaler Tragweite besteht und dadurch in der Schweiz eine besondere Gefährdung der öffentlichen Gesundheit droht.

In einer solchen Situation kann der Bundesrat Massnahmen anordnen: medizinische Überwachung, Quarantäne und Absonderung, die Pflicht zu ärztlicher Untersuchung oder Behandlung, Berufsausübungsverbote, Maskenpflicht, Zertifikate, Lockdowns. Er kann das Gesundheitspersonal verpflichten, Impfungen durchzuführen, sowie Impfungen für bestimmte Bevölkerungsgruppen obligatorisch erklären.

Obwohl der Bundesrat weitestgehende Kompetenzen erhält, wird nicht geklärt, wie und wann der Übergang von der normalen zur besonderen und von der besonderen zur ausserordentlichen Lage erfolgt — und umgekehrt. Vergleicht man die in den Internationalen Gesundheitsvorschriften geplanten Massnahmen mit denjenigen der Revision, stellt man eindrückliche Übereinstimmungen fest. Die Frage sei erlaubt, ob hier bereits Entwürfe umgesetzt werden, die international noch gar nicht verabschiedet sind.

Damit die verstärkte Überwachung möglich wird, sollen die Digitalisierung vorangetrieben, nationale Informationssysteme installiert sowie ein Abwassermonitoring und die Gensequenzierung eingeführt werden. Personen aus dem Gesundheitswesen — und Personen, die krank, krankheitsverdächtig, angesteckt oder ansteckungsverdächtig sind — werden verpflichtet, Daten und Angaben über andere Personen bis hin zur Intimsphäre zu melden.

Vorgesehen sind ein nationales Informationssystem «Meldungen von übertragbaren Krankheiten», ein nationales Informationssystem «Contact-Tracing» — dieses kennen wir aus dem Covid-19-Gesetz —, ein nationales Informationssystem «Einreise» sowie ein nationales Informationssystem «Genom-Analyse». Die so erhobenen Daten dürfen an ausländische Behörden sowie an supranationale und internationale Organisationen bekannt gegeben werden.

In einem neuen Abschnitt werden Impf-, Test- und Genesungsnachweise eingeführt. Die Menschen werden damit verpflichtet, eine Impfung oder ein negatives Testergebnis nachzuweisen — möglicherweise, um am gesellschaftlichen Leben weiterhin teilnehmen zu können. Durch welchen Test dies erfolgen soll, wird nicht ausgeführt. Hinzuweisen ist auf ein Urteil des Bundesgerichts vom 23. November 2021, wonach es allgemeinnotorisch sei, dass ein positiver PCR-Test keine Krankheitsdiagnose und für sich allein wenig aussagekräftig sei.

Wie wir unsere Genesung beziehungsweise unsere Gesundheit nachzuweisen hätten, bleibt offen. Es ist folglich mehr als fraglich, was diese verschiedenen Nachweise bezwecken sollen — wenn nicht die Überwachung der Menschen und das Sammeln von Daten. Auch hier ist gesetzlich sichergestellt, dass das System mit ausländischen Systemen verbunden werden kann; dem Bundesrat ist besonders wichtig, dass diese Nachweise fälschungssicher sind.

Von einer nosokomialen Infektion spricht man bei einer Infektion, die im Zuge eines Aufenthalts oder einer Behandlung in einem Krankenhaus oder einer Pflegeeinrichtung auftritt. Der hohe Antibiotikaeinsatz am Ende des 20. Jahrhunderts habe zu einer deutlichen Zunahme multiresistenter Problemerreger geführt. Diesem Thema will sich der Bund mit schweizerischer Gründlichkeit annehmen: Eingeführt werden «HAI» für healthcare-assoziierte Infektionen, «StAR» als nationale Strategie Antibiotikaresistenzen und «NOSO» als nationale Strategie zur Überwachung und Bekämpfung healthcare-assoziierter Infektionen.

Damit diese Strategie besonders effektiv wird, haben sich vier Bundesämter — für Gesundheit, für Lebensmittelsicherheit und Veterinärwesen, für Landwirtschaft und für Umwelt — zusammen mit dem Veterinärdienst der Armee zur interdisziplinären Plattform «One Health» zusammengeschlossen. Die gleiche Entwicklung ist international festzustellen, wo WHO, Ernährungs- und Landwirtschaftsorganisation, Weltorganisation für Tiergesundheit und UNO-Umweltprogramm unter demselben Begriff zusammenarbeiten.

Damit rückt ein weiterer Aspekt der Teilrevision in den Blick: die gesetzliche Verankerung des One-Health-Konzepts. Gemäss dem noch in Verhandlung stehenden WHO-Pandemievertrag ist dieser Ansatz ein integrierter, vereinheitlichender Ansatz, der darauf abzielt, die Gesundheit von Menschen, Tieren und Ökosystemen nachhaltig auszugleichen und zu optimieren. In Artikel 5 des Pandemievertrages verpflichten sich die Vertragsstaaten auf ein kohärentes, umfassendes und koordiniertes One-Health-Konzept für Pandemieprävention, -vorsorge und -reaktion samt den dazugehörigen Massnahmen. Den Niederschlag dieser Verpflichtung finden wir bereits im Schweizer Recht.

Nicht über die Finanzen. Die Umsetzung der vorgesehenen Massnahmen kostet, und Bund und Kantone — also die Steuerzahler — bezahlen. So finden sich detaillierte Regelungen über Finanzhilfen an Unternehmen, die aufgrund einer ausgerufenen besonderen oder ausserordentlichen Lage erhebliche Umsatzeinbussen erleiden. Das Kapitel über die Finanzierung wurde praktisch neu geschrieben und von einem Artikel auf neun ausgebaut: Kosten für die Versorgung mit wichtigen medizinischen Gütern, für die Abgabe von Impfstoffen und Arzneimitteln, für diagnostische Analysen.

Während der Wortstamm «Krankheit» über 120 Mal im Gesetz auftaucht, sucht man Bestimmungen zur Gesundheitsvorsorge vergebens. Das Konzept der Salutogenese — also wie Gesundheit entsteht und bewahrt werden kann, damit es gar nicht erst zu einer Erkrankung kommt — scheint inexistent zu sein. Gesunde Ernährung, Bewegung, Stärkung des Immunsystems sind kein Thema. Hingegen wird mit verstärkter Kontrolle und Überwachung Angst erzeugt — und Angst macht krank.

Symptomatisch für den Geist der Teilrevision ist, dass im gesamten Erlass «Heilmittel» durch «wichtige medizinische Güter» ersetzt wird und die Komplementärmedizin trotz Verankerung in der Bundesverfassung keine Erwähnung findet.

Weshalb stellt man sich nicht die Frage, was es braucht, damit wir eine gesunde Bevölkerung haben? Weshalb wird der Selbstverantwortung des einzelnen Menschen keine Bedeutung mehr beigemessen? Weshalb wird dem Einzelnen vorgeschrieben, wie er zu handeln hat — bis zu jenem Punkt, an dem der Staat über sein Volk entscheidet und dieses entmündigt?

Vielleicht denken Sie jetzt, das sei etwas weit hergeholt. Vielleicht haben Sie recht. Vielleicht ist die vorliegende Revision aber eben genau ein Puzzlestein in einer schleichenden Veränderung, die sich in unserer Gesellschaft vollzieht — vor unseren Augen, aber nicht für alle gleich sichtbar. Die Werte, für welche die Schweiz steht — Freiheit, Selbständigkeit, Sicherheit und Stabilität — werden dabei verwässert und geschwächt.

Diese Werte finden in der Bundesverfassung ihren Niederschlag. Jeder Einzelne und jedes staatliche Organ haben sich daran auszurichten. Dabei stellen die Grundrechte einen besonders wertvollen Pfeiler unseres Staatsgefüges dar: Sie gewährleisten Rechte, welche den Einzelnen in seiner Freiheitssphäre gegenüber Eingriffen des Staates schützen.

Es wäre wünschenswert, dass diese grundlegenden Gedanken auch bei einer Revision des Epidemiengesetzes einfliessen. Die Präambel der Bundesverfassung gibt dazu eine wunderbare Orientierungshilfe.

Der Pandemievertrag der Weltgesundheitsorganisation lag zum Zeitpunkt des Gutachtens erst als Entwurf vor — in der Fassung vom 22. April 2024. Er wurde als Reaktion auf die Coronavirus-Pandemie initiiert und soll die Handlungsfähigkeit der WHO und ihrer Mitgliedstaaten in künftigen pandemischen Lagen erhöhen.

Damit ist eine grundsätzliche Frage verbunden: Die Bekämpfung der Pandemie war bislang eine innere Angelegenheit der Staaten — entsprechend unterschiedlich fielen die nationalen Wege aus. Ein Pandemievertrag weckt die Befürchtung, dass solche Sonderwege künftig nicht mehr möglich wären.

Für die Internationalen Gesundheitsvorschriften vom 23. Mai 2005 stellen sich im Prinzip dieselben Fragen. Der Unterschied: Sie sind in der Schweiz bereits in Kraft und wurden — ebenfalls unter dem Eindruck der Pandemie — auf Ebene der WHO angepasst.

Die WHO ist eine Spezialorganisation der Vereinten Nationen; die Schweiz ist Gründungsmitglied. Für den Pandemievertrag sind zwei Verfahren denkbar. Nach Artikel 19 der WHO-Verfassung braucht ein Vertrag die Zustimmung der Gesundheitsversammlung mit Zweidrittelsmehrheit — und tritt für einen Mitgliedstaat erst in Kraft, wenn dieser ihn nach seinen eigenen Verfassungsbestimmungen genehmigt hat.

Nach Artikel 21 in Verbindung mit Artikel 22 tritt ein Instrument dagegen für alle Mitgliedstaaten in Kraft, sobald die Annahme bekannt gegeben wurde — ausgenommen für jene Staaten, die innert Frist Ablehnung oder Vorbehalte anmelden. Dieses Opting-out kehrt die Beweislast um: Wer nicht widerspricht, ist gebunden.

Welchem der beiden Verfahren der Vertrag unterstellt wird, ging aus dem Entwurf nicht hervor. Die unterschiedlichen Hürden sind laut Gutachten ein Indiz für Gewicht und Stellung eines solchen Vertrags.

Artikel 140 Absatz 1 Buchstabe b der Bundesverfassung verlangt eine Abstimmung von Volk und Ständen beim Beitritt zu Organisationen für kollektive Sicherheit oder zu supranationalen Gemeinschaften. Organisationen für kollektive Sicherheit sind solche, die einem friedensbedrohenden Angreiferstaat organisiert entgegentreten — gemeint ist vor allem die NATO. Die WHO verfolgt ausschliesslich gesundheitspolitische Ziele und fällt nicht darunter.

Supranational ist eine Gemeinschaft, deren Organe weisungsunabhängig sind, mit Mehrheitsbeschluss entscheiden, deren Entscheide direkt in Kraft treten und für Einzelpersonen unmittelbar verbindlich sind — als Beispiele nennt der Bundesrat die Europäische Union und den Europäischen Wirtschaftsraum. Entscheide der WHO treten nicht direkt in Kraft; sie müssen ins nationale Recht überführt werden, um Einzelnen Pflichten aufzuerlegen.

Dem fakultativen Referendum unterliegen völkerrechtliche Verträge, die wichtige rechtsetzende Bestimmungen enthalten oder deren Umsetzung den Erlass von Bundesgesetzen erfordert. Rechtsetzend ist eine Bestimmung, die in unmittelbar verbindlicher und generell-abstrakter Weise Pflichten auferlegt, Rechte verleiht oder Zuständigkeiten festlegt.

Genau das tut der Entwurf des Pandemievertrags gegenüber den Mitgliedstaaten. Hinzu kommt ein Präzedenzfall: Das Epidemiengesetz hat sich bereits an den Internationalen Gesundheitsvorschriften orientiert. Eine Umsetzung des Pandemievertrags dürfte deshalb aller Voraussicht nach ebenfalls zu Änderungen im Epidemiengesetz führen.

Anders wäre die Lage nur, wenn die Schlussfassung als blosses «Soft Law» zu qualifizieren wäre — dann läge kein völkerrechtlicher Vertrag im Sinne der Verfassungsbestimmung vor und die Zuständigkeit läge beim Bundesrat. Das hielt die Gutachterin für unwahrscheinlich, aber nicht für ausgeschlossen.

Für die angepassten Internationalen Gesundheitsvorschriften existierte kein offizieller Text, sondern nur eine Zusammenstellung der von den Mitgliedstaaten eingebrachten Änderungsvorschläge. Diese drücken weder einen Konsens aus noch erlauben sie eine Prognose — eine offene Meinungsbildung im Vorfeld der Weltgesundheitsversammlung wurde dadurch erschwert. Das Gutachten hält das weder für vertrauenserweckend noch für sachlich nachvollziehbar.

Ein Punkt wird eigens hervorgehoben: Nach dem damaligen Arbeitsentwurf sollen die Vertragsstaaten Kernkapazitäten zur Risikokommunikation entwickeln und erhalten — einschliesslich der Bekämpfung von Fehlinformation und Desinformation. Eine vergleichbare Norm fehlt in den geltenden Vorschriften.

Bleibt diese Bestimmung bestehen, dürfte der Bundesrat sie nach Auffassung der Gutachterin in dieser Form nicht genehmigen. Er müsste einen Vorbehalt anbringen — was die Vorschriften ausdrücklich zulassen — und die angepassten Vorschriften der Bundesversammlung zur Genehmigung vorlegen. Denn eine solche Bestimmung geht über rein technische Vorschriften hinaus, für die der Bundesrat nach dem Epidemiengesetz allein zuständig wäre.

Ruft der Generaldirektor der WHO eine gesundheitliche Notlage von internationaler Tragweite aus, führt das nicht automatisch zu Massnahmen in der Schweiz. Der Bundesrat hat zu prüfen, ob dadurch eine Gefährdung der öffentlichen Gesundheit droht; erst wenn schwere Störungen unmittelbar drohen und die ordentlichen Instrumente nicht genügen, stellt sich die Frage nach Notrecht überhaupt.

Die Anforderungen sind hoch: Lehre und Rechtsprechung verlangen zeitliche und sachliche Dringlichkeit. Die Einschätzung der WHO fliesst in den Entscheid ein, ist aber nie allein begründend.

Begrenzen lässt sich der Gebrauch von Notrecht auf mehreren Wegen: Die Bundesversammlung kann im Geltungsbereich einer Notverordnung selbst legiferieren und diese damit überflüssig machen; das ordentliche Gesetzesrecht kann geschärft und ausgebaut werden; parlamentarische Kommissionen können stärker einbezogen oder eine nachträgliche Genehmigungspflicht eingeführt werden. Und schliesslich könnten die Verfassungsbestimmungen selbst geändert werden — was Volk und Ständen zur Abstimmung unterbreitet würde.

Die WHO plant, den Pandemievertrag und die angepassten Internationalen Gesundheitsvorschriften zeitgleich zu verabschieden — beide bilden ein sich ergänzendes Regelwerk. Schon deshalb wäre es folgerichtig, für beide dasselbe innerstaatliche Genehmigungsverfahren anzuwenden.

Nach Auffassung der Gutachterin müsste der Bundesrat beide Verträge dem Parlament zur Genehmigung vorlegen. Über den daraus folgenden Bundesbeschluss könnte der Souverän abstimmen, wenn das fakultative Referendum ergriffen würde.