UNO / WHO

Das heute geltende Epidemiengesetz (EpG) geht auf eine Totalrevision des früheren Gesetzes zurück und ist seit dem 1. Januar 2016 in Kraft. Nach den Erfahrungen der Covid-19-Pandemie beschloss der Bundesrat, das Gesetz erneut zu überarbeiten. Am 20. August 2025 überwies er Botschaft und Gesetzesentwurf an das Parlament.

Formal handelt es sich um eine Teilrevision. Das bestehende Epidemiengesetz wird somit nicht aufgehoben und durch einen neuen Erlass ersetzt. Vielmehr werden bestehende Bestimmungen geändert, aufgehoben oder ergänzt.

Die Bezeichnung «Teilrevision» darf jedoch nicht mit einer lediglich punktuellen Anpassung gleichgesetzt werden. Entscheidend ist deshalb die Frage, wie weit die Revision materiell in das bestehende Gesetz eingreift.

Das geltende EpG ist bis Art. 88 nummeriert. Der Entwurf des Bundesrates umfasst rund 40 Seiten Gesetzesänderungen.

Eine Auszählung des Entwurfs zeigt, dass 56 neue Artikel bzw. Zwischenartikel eingefügt werden. Gleichzeitig werden rund 40 bestehende Artikel geändert, neu gefasst, aufgehoben oder verschoben.

Schon die quantitative Betrachtung zeigt damit: Die Vorlage geht deutlich über einige punktuelle Korrekturen am bestehenden Epidemiengesetz hinaus.

Noch aussagekräftiger als die Anzahl der Artikel ist jedoch der Inhalt der Revision. Mehrere zentrale Bereiche werden neu geordnet oder erheblich erweitert.

Das bisherige Drei-Lagen-Modell — normale, besondere und ausserordentliche Lage — bleibt grundsätzlich bestehen. Die besondere Lage wird jedoch wesentlich detaillierter geregelt.

Der Bundesrat soll sie künftig formell feststellen. Voraussetzungen, Verfahren, Ziele und Grundsätze der Krisenbewältigung werden genauer bestimmt. Kantone und Parlament sollen stärker einbezogen werden.

Damit verändert die Revision nicht nur einzelne gesundheitspolitische Instrumente, sondern auch die Entscheidungsarchitektur für künftige Gesundheitskrisen.

Die Kantone bleiben grundsätzlich für den Vollzug zuständig. Der Bund erhält jedoch zusätzliche Kompetenzen, insbesondere bei epidemiologischen Abklärungen, der nationalen Analyse und Überwachung sowie bei schweizweit geltenden Bekämpfungsmassnahmen.

Damit wird die Kompetenzordnung zwischen Bund und Kantonen nicht grundsätzlich aufgehoben, die Möglichkeit einer zentralen Steuerung in bestimmten Situationen jedoch erweitert.

Bund und Kantone werden stärker verpflichtet, sich bereits vor einer Krise organisatorisch vorzubereiten. Dazu gehören Krisenorganisationen, Einsatzbereitschaft sowie vorbereitete Kapazitäten beispielsweise für Contact Tracing oder Impfungen.

Instrumente, die während Covid teilweise kurzfristig aufgebaut wurden, werden damit teilweise Bestandteil einer dauerhaften gesetzlichen Krisenvorsorge.

Die epidemiologische Überwachung wird technisch erheblich erweitert. Dazu gehören unter anderem Abwassermonitoring, Genomsequenzierung, stärker vernetzte nationale Meldesysteme sowie die systematische Überwachung antimikrobieller Resistenzen.

Damit sollen Krankheitserreger und deren Ausbreitung früher erkannt werden.

Die Revision schafft umfangreichere Rechtsgrundlagen für nationale Informationssysteme und die elektronische Vernetzung von Laboratorien, Arztpraxen und Spitälern. Dazu gehören auch neue Systeme für Genom-Analysen, Contact Tracing und weitere epidemiologische Daten.

Der Ausbau staatlicher Datenbearbeitung wird gleichzeitig durch Datenschutzvorschriften begrenzt. Für eine Beurteilung dieses Bereichs müssen deshalb beide Seiten betrachtet werden: zusätzliche Datenbearbeitungsbefugnisse einerseits und gesetzliche Datenschutzvorgaben andererseits.

Die Kompetenzen des Bundes bei der Versorgung mit wichtigen medizinischen Gütern werden präzisiert und erweitert.

Unter bestimmten Voraussetzungen kann der Bund Güter nicht nur beschaffen, sondern auch herstellen lassen und notwendige Investitionen finanzieren. Gesundheitseinrichtungen können verpflichtet werden, Bestände und Kapazitäten zu melden und Reserven anzulegen.

Damit werden Erfahrungen aus den Versorgungsproblemen während der Covid-Pandemie dauerhaft gesetzlich verarbeitet.

Bei diesem Thema ist eine Differenzierung wichtig. Die Revision führt kein allgemeines Impfobligatorium und keinen Impfzwang ein. Die bisherigen restriktiven Voraussetzungen für ein Impfobligatorium bestimmter Personengruppen bleiben bestehen.

Ausgebaut werden hingegen der niederschwellige Zugang zu Impfungen — beispielsweise über Apotheken —, die Vorbereitung entsprechender Kapazitäten sowie die statistische Erfassung der Impfquoten. Dafür soll der Bund unter anderem anonymisierte Daten von Krankenversicherern verwenden können.

Es handelt sich somit primär um einen Ausbau von Impf-Infrastruktur und Impfmonitoring.

Dieser Bereich stellt eine erhebliche materielle Erweiterung des Epidemiengesetzes dar.

Der Bund soll den Verbrauch antimikrobieller Substanzen systematischer erfassen können. Gesundheitseinrichtungen können zu Screeningprogrammen, Präventionsmassnahmen und Programmen für einen sachgerechten Antibiotikaeinsatz verpflichtet werden.

Darüber hinaus können Forschung, Entwicklung und Bereitstellung neuer Antibiotika finanziell unterstützt werden.

Eng damit verbunden ist die stärkere gesetzliche Verankerung des One-Health-Ansatzes. Dabei werden menschliche Gesundheit, Tiergesundheit und Umwelt insbesondere bei Krankheitserregern und Antibiotikaresistenzen gemeinsam betrachtet.

Damit wird der traditionelle Fokus des Epidemiengesetzes auf übertragbare Krankheiten des Menschen um eine breitere Betrachtungsweise ergänzt.

Von besonderer Bedeutung ist schliesslich, dass bestimmte während der Covid-Pandemie geschaffene Instrumente dauerhaft in das Epidemiengesetz übernommen werden.

Dazu gehören insbesondere Regelungen zur Versorgungsvorsorge sowie die Möglichkeit von Finanzhilfen an Unternehmen, wenn staatliche Massnahmen während einer besonderen oder ausserordentlichen Lage schwere wirtschaftliche Verluste verursachen.

Damit werden Teile des ursprünglich für eine aussergewöhnliche Pandemie geschaffenen Instrumentariums in das ordentliche Epidemienrecht überführt.

Rechtlich gibt es keine feste Zahl oder Prozentgrenze, ab der eine Teilrevision zwingend zu einer Totalrevision werden müsste. Auch eine sehr umfangreiche Änderung eines Bundesgesetzes kann grundsätzlich als Teilrevision durchgeführt werden.

Allerdings enthalten die Gesetzestechnischen Richtlinien des Bundes Kriterien für die Abgrenzung. In einer früheren Fassung der Richtlinien wird als Faustregel festgehalten, dass eine Totalrevision vorgenommen wird, wenn die Änderung mehr als die Hälfte der Artikel eines Erlasses betrifft. Dabei handelt es sich nicht um eine zwingende gesetzliche Vorschrift, sondern um eine gesetzestechnische Orientierung.

Die Frage darf deshalb nicht allein anhand der Zahl neuer Artikel beantwortet werden. Massgebend ist vielmehr, ob Grundkonzeption, Regelungsgegenstand, Kompetenzordnung und Instrumentarium des bestehenden Gesetzes erhalten bleiben oder grundlegend verändert werden.

Der Bundesrat begründet die gewählte Teilrevision damit, dass sich wesentliche Teile des geltenden Epidemiengesetzes bewährt hätten und deshalb weitergeführt werden sollen. Gleichzeitig sollen die während Covid erkannten Lücken geschlossen und neue gesundheitspolitische Herausforderungen berücksichtigt werden.

Dem steht gegenüber, dass die Vorlage nicht nur Detailbestimmungen korrigiert. Sie erweitert oder verändert zentrale Bereiche:

Dass die Revision nicht lediglich als technische Anpassung wahrgenommen wurde, zeigt auch die Vernehmlassung.

Gemäss Botschaft verlangten rund 20 Prozent der teilnehmenden Organisationen umfassende beziehungsweise grundlegende Anpassungen am damaligen Vernehmlassungsentwurf. Rund 15 Prozent lehnten den Entwurf vollständig ab.

Diese Zahlen sagen für sich allein noch nichts darüber aus, ob die Revision sachlich gerechtfertigt ist. Sie zeigen jedoch, dass Umfang und Ausgestaltung der Vorlage bereits im Vernehmlassungsverfahren kontrovers beurteilt wurden.

Die Bezeichnung «Teilrevision» ist zunächst eine gesetzestechnische Einordnung. Aus ihr kann nicht geschlossen werden, dass lediglich ein kleiner Teil des Epidemiengesetzes verändert wird.

Der Entwurf des Bundesrates greift vielmehr tief in verschiedene Bereiche des geltenden Rechts ein. Besonders bedeutsam sind die detailliertere Regelung des Krisenregimes, zusätzliche Kompetenzen des Bundes, der Ausbau der epidemiologischen und digitalen Überwachung, neue Vorsorge- und Versorgungskompetenzen sowie die Überführung bestimmter während Covid geschaffener Instrumente in dauerhaftes Recht.

Gleichzeitig bleiben zentrale Elemente des bisherigen Gesetzes bestehen: sein grundsätzlicher Zweck, das Drei-Lagen-Modell, die grundsätzliche Vollzugszuständigkeit der Kantone und die bestehenden restriktiven Voraussetzungen für ein Impfobligatorium.

Formal handelt es sich um eine Teilrevision. Materiell handelt es sich jedoch um eine sehr weitreichende Erweiterung und Neuordnung wesentlicher Teile des Epidemienrechts.

Ob angesichts dieses Umfangs eine Totalrevision gesetzgebungstechnisch transparenter oder zweckmässiger gewesen wäre, ist eine legitime Frage. Allein aus dem Umfang der Änderungen lässt sich jedoch nicht ableiten, dass eine Totalrevision rechtlich zwingend gewesen wäre.

Für die politische und gesellschaftliche Beurteilung sollte daher weniger die formale Bezeichnung «Teilrevision» im Vordergrund stehen als die konkrete Frage, welche zusätzlichen Kompetenzen, Instrumente und dauerhaften Strukturen mit dem revidierten Epidemiengesetz geschaffen werden — und welche Auswirkungen diese auf Föderalismus, Grundrechte, Datenschutz, parlamentarische Kontrolle und das Verhältnis zwischen Normal- und Krisenrecht haben können.

Nachzulesen im offiziellen «Federal Register»: Am 4. Februar 2020 wurde in den USA ein den Staat gefährdender Notfall erklärt — und zwar im Sinne eines Angriffs mit chemischen, biologischen, radiologischen oder nuklearen Massenvernichtungswaffen, sogenannten CBRN-Waffen. Gleichzeitig wurde eine Notfallregelung aktiviert: die «Emergency Use Authorization», kurz EUA.

Die EUA ist ein rechtlicher Mechanismus, der es erlaubt, bei einem solchen Angriff oder bei einem öffentlichen Gesundheitsnotstand auch Medikamente vorübergehend zuzulassen, die nicht regulär zugelassen wurden — die also nicht daraufhin geprüft wurden, wie wirksam sie sind und welche Nebenwirkungen sie mittel- und langfristig haben.

Als drittes Ereignis wurde der «PREP-Act» aktiviert — rückdatiert auf den 4. Februar 2020. Das Gesetz von 2005 («Public Readiness and Emergency Preparedness») regelt, wer haftet, wenn durch Gegenmassnahmen jemand zu Schaden kommt. Seine Kernbestimmung ist eine Haftungsfreistellung.

Befreit werden zuerst Hersteller und Vertreiber, dann die staatlichen und lokalen Behörden als «program planners», ausserdem private Personen und Organisationen, welche die Programme verwalten, bereitstellen oder beaufsichtigen — und schliesslich alle zugelassenen Ärztinnen und Ärzte sowie Gesundheitsbehörden, die berechtigt sind, die Gegenmassnahmen zu verschreiben und zu verabreichen. Eine Einschränkung bleibt: vorsätzliches Fehlverhalten, das schwere Verletzungen oder den Tod verursacht — nachzuweisen mit «clear and convincing evidence».

Aktivieren und deaktivieren kann EUA und PREP-Act eine einzige Person: der Gesundheitsminister. Er unterliegt dabei keiner parlamentarischen Kontrolle, und es sind keine Kriterien festgelegt, aufgrund welcher Daten er den Notstand ausrufen darf. Am 4. Februar 2020 tat es der damalige Amtsinhaber Alex Azar.

Am 4. Februar 2020 gab es in den USA nicht einmal ein Dutzend bestätigte Covid-Fälle und keinen einzigen Covid-Todesfall. Weltweit sah es ähnlich aus; einzig für China wurden zu diesem Zeitpunkt rund 2000 Todesfälle genannt. Zum Vergleich: Während der Grippewelle im Winter 2017/2018 starben allein in Deutschland nach Schätzung des Robert Koch-Instituts rund 25 100 Menschen an oder mit Influenza.

Wie kam es dann zur Notstandserklärung? Wenige Tage zuvor, am 30. Januar 2020, hatte die Weltgesundheitsorganisation unter ihrem Generaldirektor Tedros Adhanom Ghebreyesus erklärt, der Ausbruch stelle eine «gesundheitliche Notlage von internationaler Tragweite» dar. Damit wurde ein Notstand aufgrund einer Prognose ausgerufen — nicht aufgrund gesicherter Daten über massenhaft Erkrankte und Verstorbene.

Der entscheidende und kaum bekannte Punkt ist nach Darstellung des Autors ein rechtlicher: Die neuen Produkte gelten per Gesetz nicht als Medikamente, sondern als «Countermeasures», als Gegenmassnahmen. Medikamente müssen regulär zugelassen sein, Gegenmassnahmen nicht. Und «Impfung» im gesetzlichen Sinn ist nur, was die strengen klinischen Prüfverfahren durchlaufen und bestanden hat.

Unter dem Rahmen der EUA muss ein Produkt zudem nicht korrekt deklariert werden, und es muss nicht angegeben werden, was alles darin enthalten ist. Der Autor nennt das eine Lizenz zum Täuschen — und damit eine Lizenz zum Lügen über jedes Produkt, das als Gegenmassnahme eingesetzt wird. Zusammen mit der Haftungsfreistellung, so seine Zuspitzung, wirke der PREP-Act wie eine «Lizenz zum Töten».

Nach aussen heisst es, es gebe keine Covid-Pandemie mehr. Der gesetzliche Notstand hingegen wurde mehrfach verlängert — nach Darstellung des Autors bis zum 31. Dezember 2029. Der Grund dafür sei einfach: Würde der Notstand für beendet erklärt, müssten die als «Impfung» deklarierten Produkte vom Markt genommen und einem regulären Prüfverfahren unterzogen werden.

Häufig verwechselt wird dabei zweierlei: Im August 2025 wurden die Notfallzulassungen für die Covid-19-Impfstoffe von der Zulassungsbehörde FDA formell zurückgezogen. Die Notstandserklärung selbst, aufgrund derer der PREP-Act in Kraft ist, blieb davon jedoch unberührt — und sie regelt den Haftungsschutz. Solange sie besteht, bleibt der entscheidende Gesetzesrahmen aktiv.

Ein geleaktes Telefonat aus dem Hause AstraZeneca weist in eine Richtung, über welche die Medien kaum berichteten: Der damalige Konzernchef Pascal Soriot schildert darin, ein Oberst aus dem US-Verteidigungsministerium habe ihn informiert, das neu entdeckte SARS-2-Virus stelle eine Bedrohung für die nationale Sicherheit dar; die Firma solle die Produktion entsprechend umstellen.

Die Pharma-Unternehmerin Sasha Latypova klagte die geheimen Verträge nach dem Informationsfreiheitsgesetz frei. Ergebnis: Die Verträge wurden nicht vom Gesundheitsministerium, sondern vom Verteidigungsministerium abgeschlossen — insgesamt über 400 Verträge, die bereits Mitte Februar 2020 vorlagen, obwohl ein einzelner Vertrag normalerweise Monate bis ein Jahr braucht.

Öffentlich dargestellt wurde stets, das Militär habe bei der Auslieferung logistisch geholfen. Nach Aktenlage war es Auftraggeber und blieb Eigentümer der hergestellten Mittel; in einem Gerichtsverfahren bezeugte ein BARDA-Mitarbeiter, das Verteidigungsministerium habe in allen Produktionsstätten Personal gehabt.

Bei einem in Grossserie hergestellten Arzneimittel dürfen die Unterschiede zwischen den Chargen nur minimal sein — ein Zuviel an Wirkstoff kann erhebliche Schäden verursachen. Genau das war das Berufsfeld von Sasha Latypova, die zusammen mit Katherine Watt und Debbie Lerman seit 2022 eine umfangreiche Aufarbeitung geleistet hat. Die Meldedaten der US-Sammelstelle VAERS zeigten für die Covid-Produkte Schwankungen in einer Grössenordnung, wie sie bei jedem anderen Medikament einen sofortigen weltweiten Rückruf ausgelöst hätte. Der Rückruf blieb aus.

Ähnlich die Studienlage: Von den 700 Seiten «non-clinical summaries», die ein Hersteller der FDA vorlegte, betrafen 400 Seiten alte Rattenversuche aus dem Jahr 2017 zu einem völlig anderen Wirkstoff. Die männliche Fruchtbarkeit wurde nie untersucht, obwohl dies bei jedem neuen Arzneimittel für Menschen im fortpflanzungsfähigen Alter Standard ist.

Bei den trächtigen Tieren zeigten die Muttertiere Toxizität, und bei den Jungtieren traten statistisch signifikant häufiger Skelettfehlbildungen auf — der Hersteller hielt dies selbst fest. Im «Summary Regulatory Action Document» schrieb die Behörde anschliessend, es habe keine impfstoffbedingten Skelettauffälligkeiten gegeben.

Der Autor verweist auf das Vorgehen der US-Organisation «Children’s Health Defense». Sie reichte am 8. Dezember 2025 eine formelle Bürgerpetition bei der FDA ein — anders als bei einer politischen Petition kann eine solche Eingabe in eine Klage überführt werden, wenn die Behörde nicht tätig wird. Der Vorwurf: Produkte, die unter Notfallzulassung auf den Markt kamen, können nicht rückwirkend als regulär lizenziert umetikettiert werden.

Die Forderung lautet entweder: Der Gesundheitsminister beendet den Notstand, dann müssen alle Produkte die regulären Verfahren durchlaufen. Oder aber: Bleibt der Notstand in Kraft, müssen die Produkte korrekt gekennzeichnet werden — als nicht regulär zugelassene Gegenmassnahmen, für die niemand haftet. Nur dann kann jede Person wissen und entscheiden, worauf sie sich einlässt.

In Deutschland gab es weder PREP-Act noch EUA; dort erlaubt § 5 des Infektionsschutzgesetzes bei einer «epidemischen Lage von nationaler Tragweite» ähnliche Abweichungen von Zulassungs-, Herstellungs- und Kennzeichnungsvorschriften. Die Frage des Autors: Wurden anschliessend wirklich alle regulären Prüfverfahren nachgeholt — und hat das jemand überprüft?