Souveränität

Wer bestimmt, wann der rechtliche Ausnahmezustand verhängt und das Recht damit suspendiert wird? Diese Frage berührt den Punkt der letzten Entscheidungsgewalt im Staat — und damit unmittelbar den Punkt der Souveränität.

Es soll im Moment des Ausnahmefalls sein, dass der wahre Souverän das Parkett betritt. Im Ausnahmefall sondert sich die Entscheidung von der Rechtsnorm; die Autorität beweist, dass sie, um Recht zu schaffen, nicht selbst Recht zu haben braucht. Das ist die Lehre Carl Schmitts, eines der schillerndsten Staatsrechtler des 20. Jahrhunderts — für viele aufgrund seiner NS-Vergangenheit verfemt, wegen der Klarheit seiner Analysen aber bis heute wirkmächtig.

Schmitt glaubte nicht an die parlamentarische Demokratie der Weimarer Prägung. Die Idee der Volkssouveränität musste ihm wie ein Schönwetterkonzept vorkommen: Wenn alles reibungsfrei läuft, gilt die Rechtsordnung — im Notfall etwas anderes. Der Entscheider über dieses «andere» war für ihn der wahre Souverän. Denn für ihn ist es die Ausnahme, die alles beweist, und die Regel nichts.

Die Souveränitätsfrage stellt sich heute in immer neuem Kleid: im Verhältnis von Bundesstaat und Kanton, im Verhältnis von Staat und Bürger zu supranationalen Strukturen wie Europarat, UNO, WHO, EU oder Nato — und ebenso in Fragen von Überwachung, Dateneigentum und medialer Beeinflussung. Wenn Demokratie Volkssouveränität bedeutet, kann die Letztentscheidung stets nur beim Bürger liegen.

Im April 2024 wurde die Schweiz vom Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte in Strassburg verurteilt, weil die Regierung nicht genügend Massnahmen ergriffen habe, um die Folgen des Klimawandels abzuwenden. Geklagt hatte eine Gruppe Schweizer Klimaseniorinnen. Der Gerichtshof legt die Europäische Menschenrechtskonvention letztverbindlich aus und stellt Verletzungen fest — freilich ohne administrativen Durchgriff auf die nationalstaatlichen Entscheidungszentren.

Schon in diesem Fall steckt ein Souveränitätsproblem. Das Urteil schreibt der Schweiz nichts vor, es hat jedoch Signalwirkung und setzt sie unter Zugzwang. Was geschieht, wenn der Bundesrat daraufhin neue Klimaschutzgesetze auf den Weg bringt? Hätte der Gerichtshof dann eine Art Initiativrecht am Stimmbürger vorbei?

Und weiter: Was, wenn ein solches Gesetz durch ein Referendum zu Fall gebracht würde — wenn die Stimmbürger also ein verfassungsmässiges Recht ausüben und die Umsetzung des Strassburger Urteils ablehnen? Bestünde dann nicht die eigenartige Situation, dass der Wille des Volkes zugleich eine Menschenrechtsverletzung darstellte?

Das kollidiert mit der klassischen Funktion der Menschenrechte, nämlich Abwehrrechte des Bürgers gegen freiheitsverringernde Eingriffe des Staates zu sein. Wir leben in einer Zeit permanenter Souveränitätskollisionen und einer Verschiebung der Machtzentren weg vom Bürger hin zu administrativen Entscheidungsstrukturen, Stiftungen und Organisationen.

Souveränität gilt in verschiedenen Variationen als höchste, rechtlich unabhängige, nicht abgeleitete Macht. Die Instanz der Letztentscheidung in den wichtigsten Angelegenheiten ist der Souverän; alle anderen sind — ob offen oder verdeckt — Untergebene.

Diese Souveränität ist heute an mehreren Stellen zugleich bedroht: Es mangelt an ihr, wenn man nicht darf, wie man will. Ebenso dort, wo man zwar darf, aber möglichst nicht wollen soll — etwa bei manipulativen Einflüssen auf die Willensbildung. Und schliesslich dort, wo man faktisch nicht kann, selbst wenn man darf, weil die souveräne Entscheidung zu hohe Folgekosten hätte: internationale Isolation, Boykott, Ächtung.

War Souveränität klassisch von aussen bedroht, so ist sie es immer häufiger von innen. Dass Demokratien sterben können, ist kein Geheimnis — Steven Levitsky und Daniel Ziblatt haben es beschrieben. Seit der Lehre vom Verfassungskreislauf bei Polybios und Cicero oder den Elitentheorien von Pareto, Mosca und Michels ist unbestritten, dass Demokratien auch von innen zerfallen können, sobald sie beginnen, ihre Grundwerte zu verraten.

Für den Politikwissenschaftler Sheldon Wolin entsteht aus der Verbindung von Politik und Wirtschaft eine «Democracy Inc.», die als umgekehrter Totalitarismus in bürokratische Strukturen wandert.

Der Ausnahmezustand hat eine Scharnierfunktion: Durch ihn lässt sich das bestehende System in eine Art Narkosezustand versetzen. Er lockt mit dem Anreiz nahezu unbegrenzter Macht. Was folgt, ist nicht Anarchie, sondern die «politische Entscheidung», die sich selbst verpflichtet, das Richtige und Notwendige zu tun, um die Ordnung zu bewahren.

In der Politik scheint es Themen erster und zweiter Ordnung zu geben. Themen zweiter Ordnung werden nach politischem Tauziehen entschieden, in den Kanälen des Rechts und im Kleid eines festen Prozederes: debattiert, verhandelt, nach Alternativen und Kompromissen gesucht, am Ende abgestimmt. Der normale demokratische Prozess eben.

Themen erster Ordnung sind jene, die von solcher Wichtigkeit sind, dass im Vornherein ein festes Ergebnis gesetzt ist — und der normale politische Prozess ein Risiko wäre, weil er eine Abweichung von diesem Ergebnis zur Folge haben könnte. Hier wird das Gebiet des Politischen, also des nach Alternativen suchenden Prozesses, verlassen.

Das Mittel der Wahl, um Themen erster Ordnung durchzubekommen, ist der Ausnahmezustand. Er entweiht den demokratischen Prozess, zumindest würdigt er ihn herab. Denn dieser existiert ja, um aus Rede und Gegenrede, These und Antithese, aus Versuch und Irrtum eine sachlich bessere Entscheidung zu erzeugen, als ein einzelner Akteur kraft seines begrenzten Wissens je könnte. Der Ausnahmezustand zerschlägt die bisherige Form und begründet die neue mit Notwendigkeit und Dringlichkeit.

Zwischen der WHO und ihren Mitgliedsstaaten wird ein Pandemie-Pakt ausgehandelt, hinzu kommt eine Veränderung der Internationalen Gesundheitsvorschriften. Vorgesehen ist, dass der Generalsekretär der WHO die Pandemie weltweit ausruft und Massnahmen vorgibt.

Die Mitgliedsstaaten «müssen», wie es im Vertragstext heisst, «den Empfehlungen» der WHO folgen. Eine Zwitterformel: Empfehlungen sind gerade nicht bindend — wer sie befolgen muss, wird zugleich doch an eine normative Kette gelegt.

Zweifel eines Mitgliedsstaates an der Legitimität einer WHO-Entscheidung, ein Auskunftsanspruch auf Offenlegung der Entscheidungsgrundlage oder gar eine juristische Überprüfbarkeit vor einem unabhängigen Gremium scheinen nicht vorgesehen zu sein. «Bindende Empfehlungen» sind damit ein Angebot, das die Politik nicht ablehnen kann — und darin liegt der Angriff auf Demokratie und Souveränität.

Corona war die Generalprobe einer Herrschaft der Wissenschaft — ohne dass es tatsächlich um Wissenschaft ging: Das politische «Team Wissenschaft» hörte nicht auf die Wissenschaft, sondern betrieb seine eigene szientistische Küche.

Es war nicht lange nach den Corona-Lockdowns, als Hardliner den «Klimalockdown» ins Gespräch brachten. Der deutsche Gesundheitsminister verkündete, man werde ab jetzt immer im Ausnahmezustand sein; der Kanzler kannte ohnehin keine roten Linien mehr. Corona gilt damit erkennbar als Blaupause für andere — echte oder selbstgemachte — Krisen. Neben den Medien hilft auch die Rechtsprechung eifrig mit, die Herrschaft der Klimabewegung zu begründen.

Ein weiteres Feld ist die Selbstbestimmung im engeren Sinn. In Deutschland wurde ein Selbstbestimmungsgesetz erlassen, das den Wechsel des Geschlechtseintrags ermöglicht. Selbstbestimmung klingt nach Souveränität — doch wo Identität schon in jungen Jahren zum Gegenstand medialer und propagandistischer Einflussnahme wird, entsteht ein Einfallstor für Fremdeinfluss statt für Selbstbestimmung.

Allen diesen Feldern ist dasselbe Muster gemeinsam: Eine als übergeordnet erklärte Notwendigkeit setzt das Ergebnis fest, bevor der politische Prozess überhaupt beginnt.

Der Krieg ist der Vater aller Dinge, wusste Heraklit. Er ist auch der Vater des autoritären Staates. Es ist augenfällig, dass zahlreiche Elemente aus den Debatten um Corona, Klima oder Transgender an einen Debattenraum im Kriegszustand erinnern: Wer Kritik äussert, hilft dem Feind. Das Schicksal von «Verrätern» ist in allen Kriegen dasselbe.

Der andauernde Krieg zwischen Russland und der Ukraine sowie die schwelende Auseinandersetzung im Nahen Osten können leicht zu einer Situation formeller Kriegserklärungen werden. Im Kriegsnotstand tritt in Deutschland ein Notparlament in Kraft, der «Gemeinsame Ausschuss» — ein Gremium von 48 Menschen, das eher einer Grossregierung gleicht. Wer den Einfluss regierungsnaher Expertenräte während Corona noch im Gedächtnis hat, weiss, was spätestens dann von der demokratischen Willensbildung übrig bliebe.

Der mögliche Kriegsknall für die Demokratie liest sich im Juristendeutsch als Epitaph: «Während des Verteidigungsfalles ablaufende Wahlperioden des Bundestages oder der Volksvertretungen der Länder enden sechs Monate nach Beendigung des Verteidigungsfalles.» — Artikel 115h des deutschen Grundgesetzes.

Die Beisetzung fände ohne Anwesenheit der Beteiligten statt. Die Frage lautet deshalb: Wo war der wahre Souverän, der das hätte verhindern können?

Die BIZ wurde 1930 geschaffen, um die deutschen Reparationszahlungen nach dem Ersten Weltkrieg abzuwickeln. Diese Aufgabe verlor bereits wenige Jahre später ihre Bedeutung. Die Institution verschwand jedoch nicht — sie entwickelte sich zu einem dauerhaften Forum der internationalen Zentralbankkooperation.

Nach dem Zweiten Weltkrieg übernahm sie wichtige Funktionen beim europäischen Zahlungsverkehr. Später wurde Basel zu einem bedeutenden Treffpunkt der europäischen Zentralbankpräsidenten. Auch bei der Vorbereitung der europäischen Währungsunion und damit indirekt auf dem Weg zum Euro spielte die über Jahrzehnte gewachsene Zusammenarbeit der Zentralbanken in Basel eine Rolle.

Nach den internationalen Bankenkrisen der 1970er-Jahre kam eine weitere Aufgabe hinzu: die Koordination der Bankenaufsicht. Der bei der BIZ angesiedelte Basler Ausschuss für Bankenaufsicht entwickelte die als Basel I, Basel II und Basel III bekannten Standards.

Der Wirtschaftshistoriker Youssef Cassis beschreibt diese Entwicklung vorwiegend institutionell. Der Journalist Adam LeBor stellt dagegen eine weiterführende Frage: Wie ist eine solche Machtentwicklung demokratisch einzuordnen, wenn sie sich weitgehend ausserhalb der öffentlichen politischen Auseinandersetzung vollzieht?

Die in Basel entwickelten Standards sind nicht ohne Weiteres mit staatlichen Gesetzen vergleichbar. Die BIZ kann weder das Schweizer Parlament überstimmen noch eine Volksabstimmung ausser Kraft setzen. Die Schweiz bleibt formal frei. Doch damit ist die Souveränitätsfrage nicht beantwortet.

Ein international bedeutender Finanzplatz kann es sich kaum leisten, zentrale Regeln der internationalen Bankenaufsicht dauerhaft zu ignorieren. Würde die Schweiz wesentliche Standards nicht übernehmen, könnten daraus Nachteile für ihre Banken, ihre internationale Anerkennung oder den Zugang zu bestimmten Märkten entstehen.

Es entsteht damit ein Unterschied zwischen formaler und faktischer Souveränität. Formal bedeutet Souveränität: Die Schweiz entscheidet selbst. Faktische Souveränität stellt die weitergehende Frage: Welche realistischen Möglichkeiten hat die Schweiz, anders zu entscheiden?

Internationale Standards, Empfehlungen und Vereinbarungen sind häufig nicht unmittelbar rechtsverbindlich. Dennoch können sie erhebliche Wirkung entfalten. Werden sie von wichtigen Staaten, Zentralbanken oder internationalen Organisationen übernommen, entsteht ein gemeinsamer Standard. Ein Land, das davon abweicht, muss sich rechtfertigen oder mit wirtschaftlichen Konsequenzen rechnen.

Damit entsteht eine Form der Normsetzung, die zwischen freiwilliger Zusammenarbeit und verbindlichem Recht liegt. Für eine repräsentative Demokratie ist das bereits eine Herausforderung. Für die Schweiz mit ihrer direkten Demokratie stellt sich die Frage noch schärfer, denn das schweizerische Staatsverständnis geht davon aus, dass der Souverän letztlich über wesentliche Weichenstellungen entscheiden kann.

Was aber geschieht, wenn die entscheidenden Grundsätze bereits auf internationaler Ebene ausgehandelt worden sind, bevor sie überhaupt in den schweizerischen Gesetzgebungsprozess gelangen?

Daraus wäre allerdings der falsche Schluss zu ziehen, internationale Zusammenarbeit grundsätzlich als Souveränitätsverlust zu betrachten. Finanzmärkte sind international, Banken operieren grenzüberschreitend, Finanzkrisen können sich innerhalb weniger Stunden von einem Land auf ein anderes übertragen. Gemeinsame Regeln können deshalb notwendig sein.

Auch die Unabhängigkeit der Zentralbanken hat nachvollziehbare Gründe. Sie soll verhindern, dass Regierungen die Geldpolitik kurzfristig für parteipolitische Zwecke instrumentalisieren.

Die entscheidende Frage lautet daher nicht: internationale Zusammenarbeit — ja oder nein? Sie lautet: Wer bestimmt die Regeln, wie transparent geschieht dies, wer trägt dafür politische Verantwortung, und welche tatsächlichen Alternativen bleiben einem souveränen Staat?

Gian Trepps «Swiss Connection» erweitert die Betrachtung um eine zweite Dimension. Seine Untersuchung der Schattenseiten des Schweizer Finanzplatzes zeigt, wie internationale Kapitalströme, Bankdiskretion, Treuhandgesellschaften und Offshore-Strukturen auch für Geldwäsche, Korruption oder die Verschleierung von Vermögenswerten missbraucht werden konnten.

BIZ und Finanzkriminalität dürfen dabei nicht miteinander vermischt werden. Die Gemeinsamkeit liegt auf einer anderen Ebene: Die Schweiz ist seit Jahrzehnten weit stärker in internationale Finanzstrukturen eingebunden, als ihre geographische und politische Grösse vermuten lässt. Basel steht für die Zentralbankkooperation, Zürich, Genf und Lugano für einen international bedeutenden Finanzplatz.

Damit hat die Schweiz von der internationalen Vernetzung erheblich profitiert. Gleichzeitig wird sie dadurch von internationalen Entwicklungen und Standards abhängig.

Politische Macht wird traditionell mit Regierungen, Parlamenten und Gesetzen verbunden. Doch im 21. Jahrhundert entsteht Einfluss zunehmend auch in internationalen Organisationen, Expertengremien, Aufsichtsbehörden und Netzwerken. Diese Institutionen erlassen nicht zwingend unmittelbar verbindliches Recht — sie definieren Standards, entwickeln Empfehlungen und koordinieren Vorgehensweisen. Gerade darin liegt ihre Wirkung.

Macht muss heute nicht mehr bedeuten, einem Staat etwas befehlen zu können. Macht kann auch darin bestehen, die Rahmenbedingungen so zu prägen, dass bestimmte Entscheidungen zunehmend alternativlos erscheinen.

Damit verändert sich auch die Souveränitätsfrage. Es genügt nicht mehr festzustellen, dass die Schweiz rechtlich frei entscheiden könne. Entscheidend ist, ob unterschiedliche Entscheidungen in der politischen Realität tatsächlich noch möglich sind.

Die BIZ ist ein besonders anschauliches Beispiel für eine Entwicklung, die inzwischen zahlreiche Politikbereiche betrifft. Immer mehr Probleme werden international koordiniert. Damit verlagert sich ein Teil der Vorbereitung politischer Entscheidungen aus den nationalen Parlamenten in internationale Strukturen.

Das muss nicht grundsätzlich negativ sein. Problematisch wird es dort, wo diese Verlagerung dazu führt, dass nationale demokratische Verfahren zunehmend nur noch Entscheidungen nachvollziehen, deren Rahmenbedingungen andernorts bereits festgelegt worden sind.

Die direkte Demokratie lebt nicht allein vom Recht, abstimmen zu dürfen. Sie lebt davon, dass echte politische Alternativen bestehen. Deshalb sollte bei jeder internationalen Verpflichtung und jedem international entwickelten Regelwerk nicht nur gefragt werden, ob die Schweiz rechtlich zur Übernahme verpflichtet ist. Mindestens ebenso wichtig sind drei weitere Fragen:

Die BIZ ist weder eine geheime Weltregierung noch bloss eine technische Bank in Basel. Sie steht beispielhaft für eine moderne Form internationaler Einflussnahme, die weniger über direkte Befehle als über Kooperation, Standards, institutionelle Vernetzung und wirtschaftliche Abhängigkeiten funktioniert.

Wie viel Substanz besitzt Souveränität noch, wenn internationale Regeln und Abhängigkeiten den tatsächlichen politischen Handlungsspielraum zunehmend vorstrukturieren? Eine lebendige direkte Demokratie muss deshalb mehr verlangen als das formelle Recht, am Ende eines politischen Prozesses Ja oder Nein sagen zu können. Sie muss darauf achten, wo Regeln entstehen, wer an ihrer Entstehung beteiligt ist und ob der Souverän noch über wirkliche Alternativen verfügt.