Direkte Demokratie

In keinem anderen Land stimmt die Bevölkerung so häufig ab wie in der Schweiz. An vier Terminen pro Jahr entscheidet sie über Initiativen und Referenden — und zwar auf allen staatspolitischen Ebenen: in der Gemeinde, im Kanton und im Bund.

Die Wirkung reicht dabei über das einzelne Abstimmungsergebnis hinaus. Schon das Zustandekommen einer Vorlage löst eine breite öffentliche Auseinandersetzung aus, die politisch etwas verschieben kann, unabhängig davon, wie am Ende entschieden wird. Als aktuelles Beispiel dient die Neutralitäts-Initiative, die den Neutralitätsbegriff präziser in der Bundesverfassung verankern will.

Genau darin liegt eine oft unterschätzte Funktion: Die direkte Demokratie bricht die Macht etablierter Zirkel — Parteien, Verbände, Medien — regelmässig auf und schafft Freiräume für Denk- und Veränderungsprozesse.

Entstanden ist dieses System nicht 1848 in Bern. Es wuchs zuvor in Gemeinden und Kantonen heran, «von unten nach oben», und ergab so das föderalistisch-subsidiäre Modell, das die Schweiz bis heute prägt.

Drei Grundlagen tragen diesen Prozess. Das Naturrecht als theologisch-philosophische Kategorie fragt seit der Antike danach, welche Rechte und Pflichten dem einzelnen Menschen als Person zukommen — und wie die politisch-rechtliche Ordnung entsprechend zu gestalten ist.

In die Praxis übersetzt wurde dieses Denken vor allem über das Genossenschaftsprinzip mit seinen drei «Selbst»: Selbsthilfe, Selbstbestimmung, Selbstverantwortung. Es spricht den Menschen als soziales Wesen an und wirkt bis heute im Milizsystem und im Konkordanzprinzip nach.

Entsprechend alt sind die vordemokratischen Institutionen des Landes: die unterschiedlich ausgestaltete Landsgemeinde, der «Freistaat der Drei Bünde» in Graubünden oder die «Republik der sieben Zehnden» im Wallis. Solche genossenschaftlich fundierten Formen bestanden seit dem Spätmittelalter — im Gegensatz zum mehrheitlich feudalistischen und absolutistischen Europa.

Dazu kam ein dritter Faktor, der lange unterschätzt wurde: das Bildungswesen. Die Auswertung der Stapfer-Enquête, der ersten empirischen Untersuchung zum Schulwesen, die der helvetische Minister Philipp Albert Stapfer (1766–1840) im Jahr 1799 durchführen liess, zeigt die Schweiz um 1800 als eigentliche «Schulhochburg», in der fast alle Kinder die Schule besuchten. Die kritische Edition dieser Quellen erfolgte erst 2015.

Wirtschaftlich setzte die Dynamik dagegen spät ein. Vor 1848 war das Land ländlich-agrarisch geprägt; der erste industrielle Aufschwung stützte sich auf exportorientierte Leichtindustrien — Baumwollspinnerei und -weberei, Seidenweberei und Uhrmacherei.

Wie die ersten Volksrechte erkämpft wurden, zeigen zwei kantonale Beispiele aus der Regeneration (1830–1848).

In Baselland trieben ab 1830 liberale Kreise die demokratische Entwicklung voran — allerdings nach dem Prinzip der Repräsentation: Die Volkssouveränität sollte sich in einer durch Zensus eingeschränkten Wahl der Legislative erschöpfen, weitere Volksrechte waren nicht vorgesehen.

Dagegen formierte sich rasch eine Opposition aus der ländlichen Bevölkerung, die «Bewegungsleute» — radikal denkende Freisinnige, die teilweise eine jakobinisch-frühsozialistische Richtung einschlugen. 1832 gab sich Baselland eine eigenständige Verfassung und verankerte darin das Gesetzesveto, eine Vorform des heutigen fakultativen Referendums. Damit war es nach St. Gallen der zweite Kanton mit diesem Volksrecht.

Die Erfahrungen waren gut, das Instrument wurde Schritt für Schritt verbessert. Dieselben Kreise förderten später die «Demokratische Bewegung», die in den 1860er- und 1870er-Jahren zahlreiche Kantone erfasste.

Luzern nahm 1831 erstmals eine Verfassung per Volksabstimmung an. Sie war primär ein Produkt liberaler Kreise und blieb repräsentativ: Abgesehen von den eingeschränkten Wahlen bestand für die Bevölkerung keine Möglichkeit, die Politik aktiv mitzugestalten. Für die Liberalen war das das «vollendetste Staatssystem».

Die Katholisch-Konservativen, auch «ländliche Demokraten» genannt, hatten eine andere Vorstellung von Volkssouveränität. Nach intensiver Debatte drängten sie 1841 auf eine Totalrevision, die in der Abstimmung eine grosse Mehrheit erhielt. Der erste Paragraph der neuen Verfassung wies Luzern als «demokratischen Freistaat» aus.

Die Begründung der Verfassungsväter ist bis heute lesenswert: Im rein repräsentativen Staat werde der Wille des Volkes an die Stellvertreter abgetreten, dem Volk selbst bleibe nur «der Schatten der eigentlichen Souveränität». Zu den neuen Volksrechten gehörte — wie in St. Gallen und Baselland — das Gesetzesveto.

Für Ignaz Paul Vital Troxler (1780–1866), den wohl bedeutendsten Schweizer Philosophen des 19. Jahrhunderts, war dieses Luzerner Gesetzesveto «die wichtigste neue Institution». Er forderte Volksrechte auch für andere Kantone, damit diese «geordneter und glücklicher» würden — was in den folgenden Jahrzehnten tatsächlich geschah.

Bemerkenswert ist, dass ökonomische Forschungsarbeiten der letzten Jahre genau dies nachgewiesen haben: Die Bevölkerung ist umso zufriedener, je mehr direkte Demokratie umgesetzt ist.

Die Durchsetzung direktdemokratischer Rechte war kein Verdienst einer einzigen politischen Richtung.

Die Liberalen stellten nach der Bundesstaatsgründung von 1848 wichtige Weichen für die wirtschaftliche Entwicklung und ermöglichten die zweite Industrialisierung, unter anderem mit dem Eisenbahnbau. Zugleich pflegten sie einen Hang zur Aristokratisierung und favorisierten ein utilitaristisches Prinzip, das gesellschaftliche Ungleichheit hervorbrachte; auf die Soziale Frage der Industrialisierung gaben sie oft keine adäquaten Antworten.

Die «Bewegungsleute» und die «ländlichen Demokraten» gehörten nach dem Sonderbundskrieg zu den politischen Verlierern — geprägt haben sie die Schweizer Geschichte dennoch ebenso wie die Liberalen. Die liberalen Sieger von 1847 mussten einen langen Lernprozess durchlaufen, bis sie die direkte Demokratie akzeptierten.

Liberale, frühsozialistische und konservative Kreise waren damit gemeinsam für die Entwicklung des demokratischen Systems verantwortlich — eines Systems, das 1874 das fakultative Referendum und 1891 die Verfassungsinitiative auch auf Bundesebene einführte.

Was braucht es, um dieses System zu bewahren und zu verbessern? Die direkte Demokratie der Schweiz ist anspruchsvoll. Sie setzt voraus, dass die Bevölkerung intensiv und sachlich fundiert über die anstehenden Themen debattiert, sich in institutionellen Fragen auskennt, den föderalistischen Aufbau des Landes zu schätzen weiss und Abstimmungsvorlagen historisch einordnen kann.

Das verlangt staatsbürgerliche Kenntnisse und ein breites Wissen um die Schweizer Geschichte. Gelegt werden sollte diese Grundlage in der Volksschule und mit aktuellen Bezügen in Gymnasien und Berufsschulen fortgesetzt werden.

Gerade das Fach Geschichte und die politische Bildung sind in den vergangenen Jahren jedoch unter Druck geraten. In vielen Kantonen wurde Geschichte im Zuge der Einführung des Lehrplans 21 als eigenes Fach aufgegeben und in ein Sammelfach überführt.