Souveraineté

Qui détermine le moment où l'état d'exception juridique est décrété et où le droit se trouve ainsi suspendu ? Cette question touche au point du pouvoir de décision ultime dans l'État — et donc directement à celui de la souveraineté.

C'est au moment de l'exception que le véritable souverain entrerait en scène. Dans le cas exceptionnel, la décision se détache de la norme juridique ; l'autorité démontre que, pour créer du droit, elle n'a pas besoin d'avoir le droit pour elle. Telle est la doctrine de Carl Schmitt, l'un des juristes de droit public les plus controversés du XXe siècle — décrié par beaucoup en raison de son passé national-socialiste, mais influent jusqu'à aujourd'hui par la netteté de ses analyses.

Schmitt ne croyait pas à la démocratie parlementaire de type weimarien. L'idée de souveraineté populaire devait lui apparaître comme un concept de beau temps : lorsque tout se déroule sans heurts, l'ordre juridique s'applique — en cas d'urgence, autre chose. Celui qui décide de cet « autre chose » était pour lui le véritable souverain. Car à ses yeux, c'est l'exception qui prouve tout, et la règle qui ne prouve rien.

La question de la souveraineté se pose aujourd'hui sous des habits toujours nouveaux : dans le rapport entre Confédération et cantons, dans celui de l'État et du citoyen face à des structures supranationales telles que le Conseil de l'Europe, l'ONU, l'OMS, l'UE ou l'OTAN — et tout autant dans les questions de surveillance, de propriété des données et d'influence médiatique. Si la démocratie signifie souveraineté populaire, la décision ultime ne peut appartenir qu'au citoyen.

En avril 2024, la Suisse a été condamnée par la Cour européenne des droits de l'homme à Strasbourg, au motif que le gouvernement n'aurait pas pris suffisamment de mesures pour écarter les conséquences du changement climatique. La plainte avait été déposée par un groupe d'aînées suisses pour le climat. La Cour interprète la Convention européenne des droits de l'homme en dernière instance et constate les violations — sans toutefois disposer d'un accès administratif direct aux centres de décision nationaux.

Ce cas recèle déjà un problème de souveraineté. L'arrêt ne prescrit rien à la Suisse, mais il a une valeur de signal et la place sous pression. Que se passe-t-il si le Conseil fédéral met alors en chantier de nouvelles lois sur la protection du climat ? La Cour disposerait-elle ainsi d'une sorte de droit d'initiative, par-dessus la tête du corps électoral ?

Et plus loin : que se passerait-il si une telle loi était renversée par un référendum — si les citoyennes et citoyens exerçaient donc un droit constitutionnel et refusaient la mise en œuvre de l'arrêt de Strasbourg ? N'aurait-on pas alors la situation singulière où la volonté du peuple constituerait elle-même une violation des droits de l'homme ?

Cela entre en collision avec la fonction classique des droits de l'homme : être des droits de défense du citoyen contre les atteintes de l'État à sa liberté. Nous vivons une époque de collisions permanentes de souveraineté et de déplacement des centres de pouvoir, du citoyen vers des structures administratives de décision, des fondations et des organisations.

La souveraineté est comprise, en diverses variantes, comme le pouvoir suprême, juridiquement indépendant et non dérivé. L'instance qui tranche en dernier ressort les affaires les plus importantes est le souverain ; tous les autres sont — ouvertement ou de manière voilée — des subordonnés.

Cette souveraineté est aujourd'hui menacée en plusieurs endroits à la fois. Elle fait défaut lorsqu'on n'a pas le droit de faire ce que l'on veut. Elle fait défaut là aussi où l'on a le droit, mais où l'on ne devrait de préférence pas le vouloir — par exemple sous l'effet d'influences manipulatrices sur la formation de la volonté. Et enfin là où, de fait, on ne peut pas, même en ayant le droit, parce que la décision souveraine aurait des coûts subséquents trop élevés : isolement international, boycott, mise au ban.

Classiquement menacée de l'extérieur, la souveraineté l'est de plus en plus souvent de l'intérieur. Que les démocraties puissent mourir n'est pas un secret — Steven Levitsky et Daniel Ziblatt l'ont décrit. Depuis la théorie du cycle des constitutions chez Polybe et Cicéron, ou depuis les théories des élites de Pareto, Mosca et Michels, il est incontesté que les démocraties peuvent aussi se déliter de l'intérieur, dès qu'elles commencent à trahir leurs valeurs fondamentales.

Pour le politologue Sheldon Wolin, la liaison entre politique et économie engendre une « Democracy Inc. » qui, comme totalitarisme inversé, migre vers les structures bureaucratiques.

L'état d'exception a une fonction de charnière : il permet de placer le système existant dans une sorte de narcose. Il attire par la promesse d'un pouvoir presque illimité. Ce qui suit n'est pas l'anarchie, mais la « décision politique », qui s'oblige elle-même à faire ce qui est juste et nécessaire pour préserver l'ordre.

En politique, il semble exister des sujets de premier et de second ordre. Les sujets de second ordre se règlent après un bras de fer politique, dans les canaux du droit et sous l'habit d'une procédure établie : on débat, on négocie, on cherche des alternatives et des compromis, on vote à la fin. Le processus démocratique ordinaire, en somme.

Les sujets de premier ordre sont ceux dont l'importance est telle que le résultat est fixé d'avance — et que le processus politique ordinaire représenterait un risque, parce qu'il pourrait conduire à s'écarter de ce résultat. Ici, on quitte le domaine du politique, c'est-à-dire du processus en quête d'alternatives.

Le moyen de prédilection pour faire passer les sujets de premier ordre est l'état d'exception. Il profane le processus démocratique, ou du moins le rabaisse. Car ce processus existe précisément pour produire, par le discours et la contradiction, la thèse et l'antithèse, l'essai et l'erreur, une décision objectivement meilleure qu'un acteur isolé ne pourrait jamais la prendre avec son savoir limité. L'état d'exception brise la forme existante et fonde la nouvelle sur la nécessité et l'urgence.

Un pacte pandémique est négocié entre l'OMS et ses États membres, auquel s'ajoute une révision du Règlement sanitaire international. Il est prévu que le directeur général de l'OMS déclare la pandémie à l'échelle mondiale et prescrive des mesures.

Les États membres « doivent », selon les termes du texte, « suivre les recommandations » de l'OMS. Une formule hybride : des recommandations ne sont justement pas contraignantes — mais celui qui doit les suivre se trouve tout de même placé au bout d'une chaîne normative.

Les doutes d'un État membre quant à la légitimité d'une décision de l'OMS, un droit d'accès à la divulgation des bases de décision, ou même un contrôle juridique devant une instance indépendante ne semblent pas prévus. Des « recommandations contraignantes » constituent ainsi une offre que la politique ne peut refuser — et c'est là que réside l'atteinte à la démocratie et à la souveraineté.

Le Covid a été la répétition générale d'un gouvernement de la science — sans qu'il s'agisse réellement de science : la « team science » politique n'écoutait pas la science, elle tenait sa propre cuisine scientiste.

Peu après les confinements liés au Covid, des tenants de la ligne dure ont mis le « confinement climatique » en discussion. Le ministre allemand de la santé annonçait que l'on serait désormais toujours en état d'exception ; le chancelier, de son côté, ne connaissait plus de lignes rouges. Le Covid fait ainsi manifestement office de matrice pour d'autres crises — réelles ou fabriquées. Aux côtés des médias, la jurisprudence contribue elle aussi avec zèle à fonder l'emprise du mouvement climatique.

Un autre champ est l'autodétermination au sens étroit. En Allemagne, une loi sur l'autodétermination a été adoptée, qui permet de changer la mention du sexe. L'autodétermination sonne comme la souveraineté — mais là où l'identité devient, dès le plus jeune âge, l'objet d'influences médiatiques et propagandistes, c'est une porte d'entrée pour l'influence extérieure qui s'ouvre, non pour l'autodétermination.

Tous ces champs ont le même schéma en commun : une nécessité déclarée supérieure fixe le résultat avant même que le processus politique ne commence.

La guerre est le père de toutes choses, savait Héraclite. Elle est aussi le père de l'État autoritaire. Il est frappant de constater que de nombreux éléments des débats sur le Covid, le climat ou la transidentité rappellent un espace de discussion en état de guerre : qui exprime une critique aide l'ennemi. Le sort des « traîtres » est le même dans toutes les guerres.

La guerre qui se poursuit entre la Russie et l'Ukraine, ainsi que le conflit larvé au Proche-Orient, peuvent facilement conduire à une situation de déclarations de guerre formelles. En état de guerre, l'Allemagne voit entrer en fonction un parlement d'urgence, la « commission commune » — un organe de 48 personnes qui ressemble davantage à un grand gouvernement. Qui garde en mémoire l'influence des conseils d'experts proches du gouvernement pendant le Covid sait ce qu'il resterait alors de la formation démocratique de la volonté.

Le possible coup de tonnerre pour la démocratie se lit, en langage de juriste, comme une épitaphe : « Les législatures du Bundestag ou des représentations populaires des Länder qui expirent pendant l'état de défense prennent fin six mois après la fin de l'état de défense. » — article 115h de la Loi fondamentale allemande.

L'inhumation se ferait sans la présence des intéressés. La question est donc : où était le véritable souverain, celui qui aurait pu l'empêcher ?

La BRI a été créée en 1930 pour gérer les paiements de réparation allemands après la Première Guerre mondiale. Cette tâche a perdu son importance quelques années plus tard déjà. L'institution n'a pourtant pas disparu — elle s'est développée en un forum durable de la coopération internationale entre banques centrales.

Après la Seconde Guerre mondiale, elle a assumé d'importantes fonctions dans le trafic européen des paiements. Bâle est devenue plus tard un lieu de rencontre majeur des présidents des banques centrales européennes. Dans la préparation de l'union monétaire européenne, et donc indirectement sur le chemin de l'euro, la coopération bâloise construite au fil des décennies a également joué un rôle.

Après les crises bancaires internationales des années 1970, une tâche supplémentaire s'est ajoutée : la coordination de la surveillance bancaire. Le Comité de Bâle sur le contrôle bancaire, rattaché à la BRI, a élaboré les standards connus sous les noms de Bâle I, Bâle II et Bâle III.

L'historien de l'économie Youssef Cassis décrit cette évolution avant tout de manière institutionnelle. Le journaliste Adam LeBor pose en revanche une question qui va plus loin : comment situer démocratiquement un tel développement du pouvoir, lorsqu'il s'accomplit largement en dehors du débat politique public ?

Les standards élaborés à Bâle ne sont pas sans autre comparables à des lois étatiques. La BRI ne peut ni passer outre le Parlement suisse ni mettre hors d'effet une votation populaire. La Suisse reste formellement libre. Mais la question de la souveraineté n'est pas pour autant réglée.

Une place financière d'importance internationale peut difficilement se permettre d'ignorer durablement des règles centrales de la surveillance bancaire internationale. Si la Suisse ne reprenait pas des standards essentiels, il pourrait en résulter des désavantages pour ses banques, pour sa reconnaissance internationale ou pour l'accès à certains marchés.

Il naît ainsi une différence entre souveraineté formelle et souveraineté effective. Formellement, la souveraineté signifie : la Suisse décide elle-même. La souveraineté effective pose la question qui va plus loin : de quelles possibilités réalistes la Suisse dispose-t-elle pour décider autrement ?

Standards, recommandations et arrangements internationaux ne sont fréquemment pas directement contraignants. Ils peuvent néanmoins déployer un effet considérable. S'ils sont repris par des États importants, des banques centrales ou des organisations internationales, un standard commun se forme. Un pays qui s'en écarte doit se justifier ou compter avec des conséquences économiques.

Il en résulte une forme de production de normes située entre la coopération volontaire et le droit contraignant. Pour une démocratie représentative, c'est déjà un défi. Pour la Suisse et sa démocratie directe, la question se pose de manière plus aiguë encore, car la conception suisse de l'État suppose que le souverain puisse en dernier ressort décider des orientations essentielles.

Mais que se passe-t-il lorsque les principes décisifs ont déjà été négociés au niveau international avant même d'entrer dans le processus législatif suisse ?

Il serait toutefois erroné d'en conclure que la coopération internationale équivaut par principe à une perte de souveraineté. Les marchés financiers sont internationaux, les banques opèrent par-delà les frontières, une crise financière peut se transmettre d'un pays à l'autre en quelques heures. Des règles communes peuvent donc être nécessaires.

L'indépendance des banques centrales a elle aussi des raisons compréhensibles. Elle doit empêcher que les gouvernements n'instrumentalisent la politique monétaire à court terme, à des fins de politique partisane.

La question décisive n'est donc pas : coopération internationale, oui ou non ? Elle est : qui fixe les règles, avec quelle transparence, qui en porte la responsabilité politique, et quelles alternatives réelles restent à un État souverain ?

« Swiss Connection » de Gian Trepp élargit l'examen d'une seconde dimension. Son enquête sur les revers de la place financière suisse montre comment flux de capitaux internationaux, discrétion bancaire, sociétés fiduciaires et structures offshore ont pu aussi être détournés pour le blanchiment d'argent, la corruption ou la dissimulation de valeurs patrimoniales.

BRI et criminalité financière ne doivent pas être confondues. Le point commun se situe à un autre niveau : la Suisse est depuis des décennies bien plus fortement intégrée dans les structures financières internationales que sa taille géographique et politique ne le laisserait supposer. Bâle représente la coopération entre banques centrales, Zurich, Genève et Lugano une place financière d'importance internationale.

La Suisse a ainsi considérablement profité de cette interconnexion internationale. Dans le même mouvement, elle en devient dépendante des évolutions et des standards internationaux.

Le pouvoir politique est traditionnellement associé aux gouvernements, aux parlements et aux lois. Or, au XXIe siècle, l'influence naît toujours davantage aussi dans des organisations internationales, des comités d'experts, des autorités de surveillance et des réseaux. Ces institutions n'édictent pas nécessairement du droit directement contraignant — elles définissent des standards, élaborent des recommandations et coordonnent des façons de procéder. C'est précisément là que réside leur effet.

Le pouvoir ne signifie plus forcément aujourd'hui pouvoir ordonner quelque chose à un État. Le pouvoir peut aussi consister à façonner les conditions-cadres de telle sorte que certaines décisions apparaissent toujours davantage sans alternative.

La question de la souveraineté s'en trouve modifiée elle aussi. Il ne suffit plus de constater que la Suisse pourrait juridiquement décider librement. Ce qui est décisif, c'est de savoir si des décisions différentes sont encore réellement possibles dans la réalité politique.

La BRI est un exemple particulièrement parlant d'une évolution qui touche désormais de nombreux domaines politiques. Toujours plus de problèmes sont coordonnés internationalement. Une part de la préparation des décisions politiques se déplace ainsi des parlements nationaux vers des structures internationales.

Cela n'est pas forcément négatif. Cela devient problématique là où ce déplacement conduit les procédures démocratiques nationales à ne plus faire que ratifier des décisions dont les conditions-cadres ont déjà été fixées ailleurs.

La démocratie directe ne vit pas seulement du droit de pouvoir voter. Elle vit de l'existence de véritables alternatives politiques. C'est pourquoi, pour chaque engagement international et chaque corpus de règles élaboré au niveau international, il ne faudrait pas seulement demander si la Suisse est juridiquement tenue de le reprendre. Trois autres questions sont au moins aussi importantes :

La BRI n'est ni un gouvernement mondial secret ni une simple banque technique à Bâle. Elle est exemplaire d'une forme moderne d'influence internationale, qui fonctionne moins par des ordres directs que par la coopération, les standards, l'interconnexion institutionnelle et les dépendances économiques.

Quelle substance conserve la souveraineté lorsque des règles et des dépendances internationales préstructurent toujours davantage la marge d'action politique réelle ? Une démocratie directe vivante doit donc exiger plus que le droit formel de dire oui ou non au terme d'un processus politique. Elle doit veiller à l'endroit où naissent les règles, à qui participe à leur élaboration, et à la question de savoir si le souverain dispose encore de véritables alternatives.