MRA

Das MRA gehört ursprünglich zu den Bilateralen I. Es wurde 1999 abgeschlossen und trat 2002 in Kraft. Sein Zweck ist grundsätzlich unkompliziert: Ein Industrieprodukt soll nicht zweimal geprüft und zertifiziert werden müssen, nur weil es sowohl in der Schweiz als auch in der EU verkauft wird.

Sind die technischen Vorschriften der Schweiz und der EU als gleichwertig anerkannt, genügt grundsätzlich eine Konformitätsbewertung. Das betrifft heute 20 Produktsektoren, beispielsweise Maschinen, elektrische Geräte, Medizinprodukte, Bauprodukte, Aufzüge und pharmazeutische Produkte.¹

Die wirtschaftliche Bedeutung ist beträchtlich. Nach den neuesten SECO-Zahlen deckten die 20 MRA-Sektoren 2024 rund zwei Drittel des Industriehandels Schweiz–EU ab. Bei den Schweizer Exporten in die EU waren es über 105 Milliarden Franken beziehungsweise rund 76 Prozent der Industriegüterexporte, bei den Importen über 98 Milliarden Franken.²

Das bisherige MRA beruht im Kern darauf, dass die Schweiz und die EU ihre technischen Vorschriften als gleichwertig anerkennen und das Abkommen entsprechend aktualisieren.

Mit dem neuen Paket werden nun die institutionellen Elemente in das MRA eingebaut. Der Bund nennt ausdrücklich: dynamische Rechtsübernahme, einheitliche Auslegung, Überwachung und Streitbeilegung. Das ist mehr als eine technische Aktualisierung des bestehenden Handelsabkommens. Der Bund formuliert das Ziel selbst so: Durch die institutionellen Elemente soll das MRA künftig regelmässig an relevante Entwicklungen des EU-Rechts angepasst werden.³

Die Schweiz verpflichtet sich nicht zur automatischen, wohl aber zur dynamischen Übernahme der für das MRA relevanten Weiterentwicklungen des EU-Rechts. Der Unterschied ist wichtig.

Die Schweiz behält ihre verfassungsmässigen Verfahren. Parlament und – bei referendumsfähigen Vorlagen – Volk können weiterhin entscheiden. Der Bundesrat weist ausdrücklich darauf hin, dass ein neuer EU-Rechtsakt erst verbindlich wird, wenn das schweizerische Genehmigungsverfahren abgeschlossen ist. Formal bleibt damit die schweizerische Entscheidungsautonomie erhalten.

Materiell entsteht jedoch ein Anpassungsdruck. Denn die Schweiz kann eine Rechtsübernahme zwar ablehnen. Eine solche Ablehnung kann aber Konsequenzen innerhalb des vereinbarten institutionellen Systems auslösen. Der Bund schreibt selbst, die Schweiz könne die Rechtsübernahme gegebenenfalls verweigern, müsse dann aber mit Ausgleichsmassnahmen rechnen.³

Das Parlament beziehungsweise das Volk kann weiterhin Nein sagen – dieses Nein findet jedoch nicht mehr in einem folgenlosen politischen Raum statt. Juristisch besteht Entscheidungsfreiheit; politisch und wirtschaftlich kann der Handlungsspielraum deutlich enger sein.

Die Schweiz erhält beim Entstehen relevanter EU-Rechtsakte ein sogenanntes Decision Shaping. Sie kann ihre Interessen frühzeitig einbringen. Der Bund bezeichnet dies als Mitspracherecht bei der Entwicklung des Rechts. Sprachlich sollte jedoch sauber unterschieden werden: Mitwirkung ist nicht Mitentscheidung.

Die Schweiz besitzt als Nicht-EU-Mitglied weder einen Sitz mit Stimmrecht im Rat der Europäischen Union noch Schweizer Abgeordnete im Europäischen Parlament. Die endgültige Entscheidung über einen EU-Rechtsakt erfolgt deshalb innerhalb der Institutionen der EU. Anschliessend steht die Schweiz vor der Entscheidung, ob sie die für das MRA relevante Rechtsentwicklung übernimmt.

Die Gegenposition sollte fair dargestellt werden. Aus Sicht der EU ist die Forderung nachvollziehbar: Wenn Schweizer Unternehmen in bestimmten Bereichen Bedingungen erhalten sollen, die denjenigen ihrer Konkurrenten im EU-Binnenmarkt entsprechen, sollen langfristig auch vergleichbare Regeln gelten.

Andernfalls könnte beispielsweise 2028 eine neue europäische Sicherheitsvorschrift für Maschinen gelten, während in der Schweiz weiterhin die ältere Regelung angewandt würde. Die gegenseitige Anerkennung würde dadurch zunehmend schwieriger. Genau dieses Problem soll die dynamische Aktualisierung verhindern.

Ökonomisch lautet die Logik deshalb: Binnenmarktzugang gegen regulatorische Gleichwertigkeit. Die eigentliche politische Diskussion lautet nicht, ob diese Logik existiert, sondern welchen Preis die Schweiz für diesen Marktzugang hinsichtlich ihrer regulatorischen Eigenständigkeit akzeptieren will.

Die Behauptung, der Europäische Gerichtshof entscheide künftig über die Schweiz, wäre zu pauschal.

Streitigkeiten sollen zunächst im Gemischten Ausschuss behandelt werden. Kann dort keine Lösung gefunden werden, kann ein paritätisch zusammengesetztes Schiedsgericht angerufen werden. Betrifft die Streitfrage jedoch die Auslegung von EU-Recht, muss beziehungsweise kann – entsprechend den vertraglich vorgesehenen Voraussetzungen – das Schiedsgericht den EuGH zur Auslegung dieses EU-Rechts beiziehen. Die Auslegung des EU-Rechts durch den EuGH ist dann für das Schiedsgericht massgebend.³

Die Schweiz behält grundsätzlich das Recht, eine EU-Rechtsentwicklung nicht zu übernehmen. Damit endet die Angelegenheit jedoch nicht.

Entsteht daraus ein Streit, kommt der institutionelle Streitbeilegungsmechanismus zum Einsatz. Unter den vertraglich vorgesehenen Voraussetzungen können Ausgleichsmassnahmen ergriffen werden. Diese müssen verhältnismässig sein und können ihrerseits vom Schiedsgericht überprüft werden.

Damit entsteht ein Unterschied zwischen rechtlicher und praktischer Souveränität: Die Schweiz darf Nein sagen. Aber das Nein kann einen wirtschaftlichen Preis haben. Gerade weil das MRA einen sehr grossen Teil des Schweizer Industrieexports betrifft, kann dieser wirtschaftliche Hebel beträchtlich sein.

Das MRA eignet sich besonders gut, um zu zeigen, warum eine einfache Einteilung in «gut» oder «schlecht» zu kurz greift.

Nachdem die EU 2021 das entsprechende MRA-Kapitel für Medizinprodukte nicht mehr aktualisierte, verloren Schweizer Hersteller den früheren privilegierten Zugang. Sie mussten unter anderem zusätzliche Anforderungen für den EU-Marktzugang erfüllen.¹

Das zeigt einerseits die wirtschaftliche Bedeutung eines funktionierenden MRA. Es zeigt andererseits aber auch etwas politisch Interessantes: Je stärker ein Wirtschaftszweig vom regulatorisch erleichterten Zugang zum EU-Binnenmarkt abhängig wird, desto grösser wird der faktische Druck, regulatorische Unterschiede zur EU zu vermeiden.

Neu soll die Schweiz auch an der EU-Marktüberwachung teilnehmen können. Der Bund beschreibt dies als Zusammenarbeit bei Massnahmen zur Gewährleistung von Produktsicherheit und Produktqualität.³

Das hat offensichtliche Vorteile: Gefährliche oder nicht konforme Produkte können grenzüberschreitend effizienter erkannt werden, Unternehmen arbeiten in einem kohärenteren regulatorischen Raum. Aber auch hier gilt: Je stärker die Schweiz in europäische Marktüberwachungs-, Informations- und Regulierungsstrukturen eingebunden wird, desto weniger lässt sich das MRA lediglich als klassisches Freihandelsinstrument beschreiben. Es entsteht eine sektorielle regulatorische Integration.

Das MRA zeigt das Grunddilemma des neuen Vertragspakets besonders deutlich. Der Abbau technischer Handelshemmnisse ist für die Schweizer Exportwirtschaft von erheblichem Nutzen. Eine doppelte Zertifizierung von Produkten verursacht Kosten, Zeitverlust und Wettbewerbsnachteile. Ein funktionierendes MRA liegt deshalb klar im wirtschaftlichen Interesse der Schweiz.

Mit den Bilateralen III wird jedoch nicht lediglich dieser bestehende Vorteil gesichert. Das MRA erhält eine neue institutionelle Dimension. Die Schweiz verpflichtet sich, relevante Entwicklungen des EU-Rechts dynamisch in das Abkommen zu übernehmen. Sie behält zwar ihre verfassungsmässigen Entscheidungsverfahren und kann eine Übernahme ablehnen. Eine solche Ablehnung kann jedoch ein Streitverfahren und letztlich verhältnismässige Ausgleichsmassnahmen auslösen.