Souveraineté ou prospérité passagère

L’intervention

Monsieur le Président, Messieurs les Conseillers fédéraux, chères et chers collègues

Ce qui m’a manqué lors des délibérations de la commission et aussi dans ce Conseil, c’est une clarification de la notion de reprise dynamique du droit. C’est là le véritable éléphant dans la pièce – et non la question du référendum. En tant qu’avocat et notaire, je me pose depuis le début des délibérations une question simple : signerais-je jamais un contrat dont je ne connais pas le contenu futur, sur lequel je ne peux pas codécider, mais seulement être consulté ? Ma conclusion : jamais. C’est pourquoi je vous recommande de ne pas entrer en matière sur cet ensemble de traités.

On entend répéter qu’il s’agit avant tout d’un projet de politique économique. Je le conteste avec la plus grande fermeté. Au fond, il s’agit de la compétence législative et donc de la souveraineté de notre État : qui établira à l’avenir le droit auquel nous sommes soumis – nous, Conseil national et Conseil des États, ou la Commission européenne ? Nous concluons des accords avec les États-Unis, avec la Chine, avec l’Inde et avec le Mercosur, alors que nous y sommes incontestablement la partie la plus faible. Pourquoi donc, précisément pour ce traité, une confrontation jusqu’à la dernière note de bas de page ? Qui se pose sérieusement cette question découvre le vice de construction désastreux : la reprise dynamique du droit.

Nous ne reprenons pas seulement le contenu du traité qui est sur la table aujourd’hui, mais chaque modification future du droit européen dans ces domaines. Rien qu’en 2026, l’UE a lancé 46 initiatives législatives, pour la plupart dans les domaines où nous concluons maintenant des accords. Immuniser ce traité contre des reprises indésirables au moyen d’une législation-cadre interne à la Suisse est – permettez-moi de le dire – totalement impossible. Ce sont des villages Potemkine.

La notion a été forgée par le professeur de droit américain Michael Dorf. La reprise statique signifie : nous décidons une fois, souverainement, d’un état déterminé du droit. La reprise dynamique signifie : si le droit de l’autre partie change, le nôtre change aussi – sans que nous soyons à la table des négociations le jour de ce changement et sans savoir dans quelle direction. Pour la reprise horizontale entre deux États souverains, c’est-à-dire notre cas, Dorf constate expressément qu’elle est, dans le monde, « completely unusual ». Le seul exemple historique en dehors de la périphérie de l’UE est le territoire sous mandat de Palestine, dont la clause de reprise continue de la common law anglaise a été maintenue par Israël en 1948. Au milieu des années 1950, des tribunaux israéliens ont qualifié ce lien d’anormal ; il a été formellement aboli en 1980. Même ce seul précédent s’est donc terminé ainsi : l’État concerné s’en est affranchi dès qu’il l’a pu.

Constatons donc, premièrement, que le Conseil fédéral a signé un traité totalement exotique au regard du droit international.

L’UE est le seul acteur au monde à exiger activement une telle construction de partenaires contractuels plus faibles. Lorsque l’interprétation du droit européen repris est déterminante pour trancher un litige, c’est le tribunal de l’autre partie, la Cour de justice de l’UE (CJUE), qui décide en dernier ressort ; le tribunal arbitral reste lié par cette interprétation. Ce n’est pas non plus la même chose que la reprise autonome : celle-ci est une décision unilatérale, révocable à tout moment par ce Parlement. La reprise dynamique du droit, en revanche, est une obligation contractuelle dont le non-respect est sanctionné par des mesures de compensation convenues à l’avance.

Le 24 mars 2026, le European Affairs Committee de la Chambre des Lords a entendu deux professeurs de droit au sujet de l’alignement dynamique prévu entre le Royaume-Uni et l’UE – la même problématique. À la question de savoir s’il existait des accords comparables, le professeur David Collins a répondu : « I cannot find any example anywhere in the world that is like what the EU does. » Un tel modèle serait excessif – en particulier pour un pays qui importe davantage qu’il n’exporte. Ce constat peut être transposé tel quel à notre situation : en 2025, nous avons importé de l’UE des marchandises pour une valeur de 190 milliards d’euros et en avons exporté pour 174 milliards d’euros. Comment justifier, avec de tels chiffres, que la Suisse devienne un simple preneur de règles ?

Constatons donc, deuxièmement, qu’un tel traité n’est exigé que par l’UE et fait de nous un partenaire dépendant, alors même que la balance commerciale est presque équilibrée.

Collins a en outre souligné le risque de collision. En tant que membre de l’AELE, la Suisse entretient ses propres accords de libre-échange avec de nombreux États tiers ; le lien étroit avec les standards de l’UE restreint la marge de manœuvre pour les développer – un aspect dont le message du Conseil fédéral ne tient, à mon avis, pas compte. De même, le traité entre en collision avec nos structures fédéralistes et avec la compétence du Tribunal fédéral de juger en toute indépendance ; la relation entre le tribunal arbitral et le Tribunal fédéral n’est pas clarifiée. Même Catherine Barnard, favorable au modèle et qui qualifie la solution suisse d’exemple modéré, a constaté : « decision shaping » n’est pas « decision making ». Dès qu’une proposition entre dans le « tunnel » des négociations entre le Conseil de l’UE et le Parlement européen, la Suisse reste totalement à l’écart. Le gouvernement britannique lui-même chiffre le bénéfice économique du modèle britannique, nettement plus étroit, à seulement 0,2 % du produit intérieur brut.

Constatons donc, troisièmement, que ce traité est en collision avec notre politique économique extérieure et avec nos organes internes, et que nous ne pouvons l’influencer que marginalement, mais pas de manière décisive.

Le rapport de la Commission de gestion du Conseil national du 8 septembre 2026 sur l’acquisition du F-35A le montre : notre administration n’a pas été en mesure de négocier efficacement un prix fixe dans le cadre d’un achat clairement délimité avec un seul partenaire. Avec quel pouvoir de négociation devrait-elle négocier la reprise durable d’un droit étranger futur face à un appareil supranational de 450 millions d’habitants ? Et qui croit pouvoir, en cas de doute, se replier sur sa propre interprétation, plus favorable, devrait se demander pourquoi il n’y est même pas parvenu lors de l’achat de 36 avions de combat. La souveraineté d’interprétation sur les notions centrales appartient à la CJUE, et selon la Convention de Vienne sur le droit des traités, c’est d’abord le texte qui compte, puis l’objet et le but. C’est là, au plus tard, que s’arrête toute interprétation autonome. La reprise du droit ne se laisse pas non plus limiter aux accords sectoriels : par le biais du droit des aides d’État, les communes, les cantons et la Confédération devront respecter le droit européen jusque dans le droit de l’impôt sur le bénéfice.

Constatons, quatrièmement, qu’en tant que partenaire plus faible, nous reprenons un droit européen qui est en définitive interprété par la CJUE et qui, par le biais du droit des aides d’État, agit sur notre ordre juridique bien au-delà des accords sectoriels.

On dit que la Suisse pourrait refuser une reprise à tout moment. Formellement, c’est exact. En pratique, l’EEE montre le contraire : en 2012, la Norvège a opposé son veto à la troisième directive sur les services postaux – et l’a abandonné en 2013 sous une forte pression politique. Un seul veto en plus de 30 ans, et même cette unique fois, il a fallu céder. La Suisse n’a même pas de veto ; elle doit accepter des mesures de compensation. Et même notre exigence constitutionnelle d’approbation est liée à un délai de deux ans ; passé ce délai, le mécanisme des mesures de compensation s’applique.

Constatons donc, cinquièmement, qu’en raison de la contrainte de fait, un tel traité ne pourrait à l’avenir être dénoncé qu’au prix d’un énorme potentiel de dommages économiques et politiques.

Imaginez, chères et chers collègues : dans trois ou cinq ans, nous reprenons une réglementation européenne qui n’est plus supportable pour les arts et métiers ou pour l’agriculture. Nous dénonçons alors, par la clause guillotine de l’article 25 de l’accord sur la libre circulation des personnes, non pas un accord, mais sept. C’est le contraire de la stabilité. Qui approuve aujourd’hui ne met pas seulement en jeu sa propre souveraineté, mais la capacité d’agir de chaque futur gouvernement et de chaque futur parlement.

L’UE s’interdit d’ailleurs en interne ce qu’elle exige de nous. Depuis l’arrêt Meroni de la Cour de justice européenne de 1958, le principe est le suivant : delegatus non potest delegare – des compétences comportant une marge d’appréciation politique ne peuvent pas être déléguées. La Suisse, elle, devrait arrimer sa législation future dans certains domaines à un législateur externe. Une telle construction n’est compatible ni avec le principe démocratique ni avec le droit de référendum.

Constatons, sixièmement, que notre partenaire contractuel lui-même ne signerait jamais un tel traité, parce qu’il serait inadmissible au sein de l’UE.

Dans le débat public, on entend le terme de « traité colonial ». Je ne souscris pas à ce terme – il est trop anodin. Le Colonial Laws Validity Act exigeait en substance des colonies uniquement de ne pas édicter de loi contraire au droit anglais : des limites statiques et connues. Ici, en revanche, il s’agit de la reprise continue d’un droit étranger futur, dont le contenu est inconnu à l’avance. Qui cherche une comparaison la trouve du côté des Îles Marshall, de la Micronésie et des Palaos, qui se sont largement soumis à la législation des États-Unis dans le Compact of Free Association – formellement membres souverains de l’ONU, de fait appendices de la politique extérieure d’un autre État, avec leur propre drapeau. Voilà la compagnie que rejoindrait la Suisse – et non plus le pays qui, depuis le Pacte fédéral de 1291, détermine lui-même son droit.

Je résume. Ce projet exige le transfert de notre souveraineté législative dans une construction qui n’existe sous cette forme nulle part ailleurs dans le monde – en échange d’une promesse économique dont l’ampleur ne fait pas l’unanimité parmi les spécialistes, et assortie d’une clause guillotine qui rend pratiquement impossible toute correction future. Soit nous conservons la compétence d’établir nous-mêmes notre droit en démocratie directe, soit nous acceptons d’être consultés lors des futures modifications du droit, sans y participer de manière décisive. Le texte du traité ne prévoit pas de troisième option sans coût.

Si vous renoncez à la souveraineté pour obtenir un peu de prospérité passagère, vous perdrez d’abord la souveraineté, puis la prospérité. Je vous prie de rejeter cet ensemble de traités.

Beat Rieder, conseiller aux États, Valais · intervention du 28 septembre 2026, abrégée et autorisée par l’orateur