Trois jours pour près de 2000 pages

Un programme de session est un document sobre : numéros d’objet, demi-journées, réserves. Et pourtant, il en dit long sur le poids qu’une Chambre accorde à une affaire. Pour le nouveau paquet d’accords entre la Suisse et l’UE, le bureau du Conseil des États a réservé trois jours — un effort que la Chambre haute consent rarement. Tobias Gafafer a rassemblé dans la Neue Zürcher Zeitung ce que ce calendrier laisse entrevoir du déroulement des débats. Nous en résumons les points de repère et les mettons en perspective.

Le calendrier. Le lundi 28 septembre, le Conseil des États ouvre les délibérations. C’est ce qui ressort du programme de session mis en ligne récemment par les Services du Parlement. Le bureau de la Chambre haute prévoit trois jours de débats, avec une séance de nuit dès le premier jour. Le seul débat d’entrée en matière du lundi devrait occuper de quatre à sept heures — avant même qu’un unique texte d’accord ait été traité dans le détail. Il s’ouvre le lundi de la troisième semaine de session à 14 h 15 et porte sur le volet de stabilisation, c’est-à-dire les règles contraignantes applicables à cinq accords d’accès au marché existants. Qui connaît les ordres du jour de ces dernières années le sait : pour un objet isolé, la dimension est exceptionnelle.

Le temps suffira-t-il ? Au Conseil, la confiance domine. Le conseiller aux États genevois Carlo Sommaruga (PS), président de la Commission de politique extérieure, estime que le débat pourra être bouclé en trois jours ; au moins une séance est prévue jusqu’à 1 heure du matin au plus tard. Martina Buol, secrétaire du Conseil des États, partage cette appréciation : les quatre demi-journées prévues représentent beaucoup de temps pour la Chambre haute. La comparaison invoquée est celle du projet très technique « Prévoyance vieillesse 2020 », par lequel le Conseil fédéral entendait réformer conjointement les premier et deuxième piliers — le Conseil des États l’avait traité en trois demi-journées. La comparaison montre surtout à quelle aune inhabituelle on mesure ici : une réforme des retraites touche un domaine politique, le paquet d’accords en touche une quinzaine.

Près de 2000 pages. Le paquet, que le Conseil fédéral appelle Bilatérales III, compte, explications et annexes comprises, près de 2000 pages. Ce ne sont pas 2000 pages de prose, mais des textes conventionnels, des protocoles, des annexes et des chapitres de message — une matière que l’on ne survole pas, que l’on juxtapose. Rapporté au temps réservé, l’ordre de grandeur de la tâche devient visible : plusieurs centaines de pages par jour de délibération. Ce n’est pas une critique adressée aux membres du Conseil, mais un constat sur l’objet lui-même. Un paquet de cette ampleur ne s’épuise pas en une session ; en plénum, il peut être condensé, non mesuré.

Trois conseillers fédéraux, plusieurs blocs. Trois conseillers fédéraux seront présents : le ministre des affaires étrangères Ignazio Cassis (PLR), le ministre de l’économie Guy Parmelin (UDC) et le ministre de la justice Beat Jans (PS) — le comité européen du Conseil fédéral. La discussion par article est répartie en blocs, afin que les chefs de département compétents ne doivent pas siéger en permanence. Le Conseil des États débattra d’abord des questions relevant du département de Guy Parmelin : la protection des salaires et la controversée « mesure 14 », qui prévoit un développement atténué de la protection contre le licenciement pour certains groupes de représentants des travailleurs. Les syndicats tiennent à ce pas, la Suisse ayant dû faire des concessions dans les négociations avec l’UE. Relèvent du même volet les aides d’État, appelées à s’appliquer notamment aux transports internationaux.

Libre circulation, transports terrestres, reprise du droit. Un bloc suivant porte sur l’un des thèmes les plus disputés du paquet : les adaptations de la libre circulation des personnes. Les critères internes déterminant quand la Suisse peut invoquer la clause de sauvegarde devraient faire parler. La Commission des institutions politiques entend en outre créer la base permettant à la Suisse d’introduire temporairement une taxe sur l’immigration ; elle serait acquittée par les entreprises qui engagent des travailleurs directement depuis l’étranger. Vient ensuite le débat sur l’accord modifié sur les transports terrestres, censé libéraliser le transport international de personnes. Sont également inscrites les questions relevant du département de M. Cassis : de la reprise dynamique du droit et de la participation du Parlement jusqu’à la contribution suisse à la cohésion, appelée à être augmentée et pérennisée.

Ce qui attendra la session d’hiver. Parmi les nouveaux accords, le Conseil des États n’examinera durant la session d’automne que la sécurité alimentaire et la coopération sanitaire. L’accord sur l’électricité, contesté et que la Commission de l’environnement et de l’énergie n’a pas fini de traiter, ne suivra qu’à la session de décembre. Le « débat mammouth » n’est donc pas un aboutissement, mais la première d’une série d’étapes — un point que la perception publique perd facilement de vue.

La question en arrière-plan : la majorité des cantons. Dès le débat d’entrée en matière devrait surgir la question de savoir si le paquet sera soumis à la majorité des cantons — s’il faudra donc, outre la majorité des votants, l’accord d’une majorité des cantons. Elle plane sur l’ensemble des débats, et elle sera tranchée après la discussion par article. Avec la double majorité, les obstacles seraient plus élevés pour les partisans : une majorité populaire de 55 pour cent ou plus serait probablement nécessaire, et la campagne se concentrerait fortement sur des cantons indécis comme l’Argovie, Saint-Gall, Lucerne et Soleure. Nous en avons déjà documenté la préhistoire : la Commission des institutions politiques du Conseil des États s’est prononcée par 7 voix contre 6 pour lier les nouveaux traités avec l’UE à une modification constitutionnelle ; l’initiative parlementaire Caroni veut inscrire un article transitoire dans la Constitution fédérale, parce que l’extension de la libre circulation des personnes touche à l’article 121a alinéa 4 Cst. Ce n’est donc pas une simple procédure qui se décide, mais l’ampleur de l’assentiment requis pour porter un changement institutionnel de cette portée.

Une marge de manœuvre limitée. Aussi vaste que soit le paquet, la marge du Parlement est étroite : la Suisse ne peut plus modifier les accords négociés. Outre la majorité des cantons, les discussions portent donc surtout sur la mise en œuvre interne — pour la libre circulation des personnes et pour la protection des salaires. Des conseillers aux États remettent néanmoins en cause des éléments des traités négociés. La Commission de l’économie s’est ainsi prononcée pour s’écarter sciemment du résultat des négociations s’agissant de l’obligation de fournir des sûretés pour les prestataires de services de l’UE. Un partisan du paquet parle de « charges explosives » que les opposants tenteraient de placer pour couler l’ensemble. Dans un corapport, la Commission de politique extérieure s’est opposée à la proposition de la Commission de l’économie ; elle entend achever ses travaux le vendredi. Le constat en lui-même mérite d’être retenu : qui ne peut plus façonner que la mise en œuvre ne négocie plus le contenu, mais son emballage.

La veille. La proximité des dates est frappante. Le dimanche 27 septembre, le pays vote sur l’initiative relative à la neutralité ; le lundi suivant s’ouvre le débat sur le paquet d’accords. Deux objets qui, à première vue, ont peu à voir l’un avec l’autre — et qui touchent pourtant à la même question de fond : quelle mesure propre conserve un pays qui lie plus étroitement ses relations extérieures à un grand voisin ? Le lundi, le Conseil des États délibérera dans un climat que le résultat de la veille aura contribué à former.

Notre mise en perspective. Le Conseil des États ouvre la marche ; le Conseil national suivra, et ce n’est qu’au terme de ce parcours que se posera la question du passage devant les urnes. Pour le public, cela signifie que les prochaines semaines sont le moment où les arguments peuvent être ordonnés — les débats des Chambres sont publics, le message est publié, chaque accord se lit séparément. Qui attend la votation recevra le résumé du résumé. C’est précisément pourquoi nous présentons ici les accords un à un : libre circulation des personnes, transports terrestres, électricité, denrées alimentaires, recherche. Trois jours dans la salle du Conseil des États, c’est peu pour près de 2000 pages. Le temps nécessaire pour se forger sa propre opinion, on l’a hors de la salle — et il commence maintenant.