Wenn Ungleiches gegeneinander aufgewogen wird

Es gehört zu den wirksamsten Figuren der Debatte über das Vertragspaket, dass sie als Abwägung präsentiert wird: hier die Vorteile — Binnenmarktzugang, Forschung, Bildung, Strom —, dort die Nachteile — dynamische Rechtsübernahme, EuGH, Einschränkung der Volksrechte. Man lege beides auf die Waage, und was schwerer wiege, gebe den Ausschlag. Philipp E. Zurkinden, Partner einer Wirtschaftskanzlei, Titularprofessor für Kartellrecht in Basel und 2019 Verfasser zweier vernichtender Gutachten zum Rahmenabkommen, kommt im Gespräch mit Katharina Fontana und Fabian Schäfer zum Schluss, gesamthaft überwiege der Nutzen. Er benennt die Nachteile dabei offen und beschönigt sie nicht. Das macht das Interview lesenswert. Nur: Die beiden Waagschalen enthalten Unvergleichbares. Marktzugang ist ein wirtschaftlicher Vorteil, den man beziffern, revidieren und im Zweifel auch anders erreichen kann. Die Frage, wer in diesem Land Recht setzt und wer es korrigieren darf, ist keine Grösse, die sich in Franken ausdrücken lässt — und ein einmal abgetretenes Verfahrensrecht holt man nicht zurück, indem man das Kosten-Nutzen-Verhältnis neu berechnet. Eine solche Abwägung lässt sich nicht qualifizieren. Wer sie dennoch vornimmt, hat die Entscheidung über den Massstab bereits getroffen, bevor die Debatte beginnt.

Was Zurkinden als Fortschritt wertet. Die neuen Verträge seien deutlich besser als der Rahmenvertrag, sagt Zurkinden. Positiv sei der Wechsel vom horizontalen zum vertikalen Ansatz: Jeder Bereich — Personenfreizügigkeit, Landverkehr, Strom — wurde einzeln verhandelt, das Freihandelsabkommen ist nicht mehr Teil des Pakets, die Super-Guillotine-Klausel ist weggefallen. Einzelne sektorielle Abkommen liessen sich künftig kündigen, ohne dass die übrigen dahinfielen. Die Forschungszusammenarbeit gehe weiter, dazu kämen Zugänge zur Europäischen Eisenbahnagentur und zu den Stromhandelsplattformen. Für jedes Abkommen habe die Schweiz eigene Bestimmungen aushandeln und den Geltungsbereich eingrenzen können — beim Landverkehr etwa auf den internationalen Verkehr; bei Strom und Landverkehr bestünden Ausnahmen von der Übernahmepflicht.

Was unverändert geblieben ist. An der dynamischen Rechtsübernahme und an der Rolle des Europäischen Gerichtshofs habe sich dagegen nichts geändert, räumt Zurkinden ein. In den betroffenen Bereichen gehe die Initiative für neue Gesetze nicht mehr von Bundesrat oder Parlament aus, sondern von der EU-Kommission. Bei der direkten Demokratie werde es Einschränkungen geben: Wenn die Stimmberechtigten zwar Nein sagen können, aber mit Ausgleichsmassnahmen rechnen müssen, sei das nicht mehr das System, das wir heute kennen. Das seien schwierige Neuerungen, man könne sie nicht kleinreden. Auch dass künftige Abkommen dieselben institutionellen Regeln enthalten müssten, sei im Grundsatz so — die EU verlange das ebenso von Grossbritannien. Und die Erwartung des Bundesrats, die Schweiz behalte als Drittstaat bei der Auslegung von EU-Recht Spielraum, hält Zurkinden für zu optimistisch: Die sogenannte Polydor-Praxis sei kein verlässlicher Rettungsanker.

Rechtssicherheit — formell und materiell. Beim Streit über Rechtssicherheit stellt sich Zurkinden auf die Seite der formellen: Nach der Absage an den Rahmenvertrag 2021 habe die EU der Schweiz bei den technischen Handelshemmnissen enorme Probleme bereitet, nichts sei mehr aktualisiert worden, die Schweiz sei ausgeliefert gewesen. Mit der Verpflichtung zur dynamischen Rechtsübernahme stünden ihr der Gemischte Ausschuss und danach das Schiedsgericht offen. Die materielle Unsicherheit — welche Regelungen aus Brüssel künftig kommen — sei auf den Geltungsbereich der Abkommen begrenzt und lasse sich durch mehr Präsenz in Brüssel antizipieren. Der Einwand der Journalisten, die neuen EU-Regeln für arbeitslose Grenzgänger hätten hierzulande viele überrascht und kosteten mehrere hundert Millionen Franken, beantwortet er mit einer Forderung: Die Schweiz müsse sich anders aufstellen, mit den besten Fachleuten vor Ort, Sprachkenntnissen und Allianzen. Decision-Shaping lasse sich nicht von Bern aus betreiben.

Kaution, Beihilfen, Kantone. Konkrete Konfliktfelder zeichnen sich bereits ab. Hält das Parlament an der Kautionspflicht für entsendende EU-Betriebe fest, hält Zurkinden es für gut möglich, dass das Schiedsgericht die Schweiz zu Ausgleichsmassnahmen verpflichtet, weil die Kaution den Lohnschutz verletze. Bei Verkehr und Strom müsste die Schweiz das Beihilferecht der EU übernehmen; die Ausnahmen im Stromabkommen — etwa für Reservekraftwerke und erneuerbare Energien — seien mehrheitlich auf sechs Jahre befristet. Mittelfristig gälten die gleichen Beihilferegeln wie in jedem EU-Land. Auf die Frage, welche Beihilfen dann noch zulässig wären, antwortet er offen: Das würde ihn auch interessieren; Behörden und Branchenverbände erwarteten keine Probleme, klare Antworten gebe es aber bisher nicht. Dass die Schweiz Subventionen künftig nicht mehr politisch regelt, sondern nach fremdem Recht beurteilt, nennt er kulturell einen grossen Schritt — ein Risiko, das die Schweiz eingehen könne, solange es auf Verkehr, Strom und grenzüberschreitende Sachverhalte begrenzt bleibe.

Kein Weg zurück zum Status quo. Bemerkenswert ist Zurkindens Antwort auf die Alternative. Er habe es richtig gefunden, dass der Bundesrat den Rahmenvertrag versenkt habe — für die EU sei das nach jahrelangen Verhandlungen aber ein Affront gewesen. Ein zweites Nein werde sie nicht auf sich sitzen lassen: Er erwarte mindestens eine Blockade beim Abkommen über technische Handelshemmnisse und einen erneuten Ausschluss bei der Forschung, eine Art Trotzreaktion schliesse er nicht aus. Der Status quo halte deshalb nicht lange. Mittelfristig könne allenfalls der EWR wieder zum Thema werden — mit weitergehender Integration, aber immerhin in einem «Klub» mit stärkerer Verhandlungsposition und Vertretung im Efta-Gerichtshof. Zur Kommunikation des Bundesrats hält er fest, die Information sei heute zurückhaltender und redlicher als beim Rahmenvertrag; vom Parlament erwarte er, dass es offene Fragen einfordere — etwa, wie viele Rechtsübernahmen in den einzelnen Abkommen ungefähr zu erwarten sind.

Unsere Einordnung. Zurkindens Bilanz ist die eines Juristen, der die Verträge von innen kennt und die Nachteile ausspricht, statt sie wegzureden. Drei Punkte bleiben dennoch offen. Erstens die Abwägung selbst: Ein Marktzugang, der jederzeit neu verhandelt werden kann, und ein Verfahrensrecht, das nach der Übertragung nicht mehr in eigener Hand liegt, sind keine Grössen derselben Ordnung — man kann sie nebeneinanderstellen, aber nicht gegeneinander verrechnen. Zweitens die Hoffnung auf Einfluss: Wer sagt, die Schweiz müsse künftig mit ihren besten Fachleuten in Brüssel präsent sein, um schädliche Regelungen abzuschwächen, beschreibt exakt jenen Wechsel — vom Mitentscheiden zum Mitwirken am fremden Verfahren —, dessen Tragweite zur Debatte steht. Drittens das Argument, ein Nein werde die EU verärgern: Es mag zutreffen. Aber die zu erwartende Reaktion eines Vertragspartners ist kein Massstab dafür, was ein Land sich an Institutionen leisten will. Wenn Zurkinden selbst festhält, seine eigene Erfahrung lasse ihn zweifeln, ob die Sache beim Beihilferecht so einfach sei, und bei den Ausnahmen für den Strom klare Antworten fehlten, dann ist das die eigentliche Auskunft dieses Gesprächs: Entschieden wird über ein Paket, dessen Folgen auch die Fachleute erst teilweise überblicken. Genau darum gehört es vor Volk und Stände.