Drei Tage für gegen 2000 Seiten

Ein Sessionsprogramm ist ein nüchternes Dokument: Geschäftsnummern, Halbtage, Reserven. Und doch verrät es etwas über das Gewicht, das eine Kammer einem Geschäft beimisst. Für das neue Vertragspaket zwischen der Schweiz und der EU hat das Büro des Ständerats drei Tage reserviert — ein Aufwand, den die kleine Kammer selten betreibt. Tobias Gafafer hat in der Neuen Zürcher Zeitung zusammengetragen, was daraus über den Ablauf der Beratung abzulesen ist. Wir fassen die Eckwerte zusammen und ordnen sie ein.

Der Fahrplan. Am Montag, dem 28. September, nimmt der Ständerat die Beratungen auf. Das geht aus dem Sessionsprogramm hervor, das die Parlamentsdienste vor kurzem aufgeschaltet haben. Drei Tage plant das Büro der kleinen Kammer für die Debatte ein, mit einer Nachtsitzung bereits am ersten Tag. Allein die Eintretensdebatte am Montag dürfte vier bis sieben Stunden in Anspruch nehmen — bevor überhaupt ein einziger Abkommenstext im Detail behandelt ist. Sie beginnt am Montag der dritten Sessionswoche um 14.15 Uhr und gilt dem Stabilisierungsteil, also den verbindlichen Regeln für fünf bestehende Marktzugangsabkommen. Wer die Traktandenlisten der letzten Jahre kennt, weiss: Für ein einzelnes Geschäft ist das eine aussergewöhnliche Dimension.

Reicht die Zeit? Im Rat selbst überwiegt die Zuversicht. Der Genfer Ständerat Carlo Sommaruga (SP), Präsident der Aussenpolitischen Kommission, rechnet damit, dass die Debatte in den drei Tagen abgeschlossen werden kann; mindestens eine Sitzung ist bis spätestens um 1 Uhr morgens vorgesehen. Martina Buol, die Sekretärin des Ständerats, teilt diese Einschätzung: Die eingeplanten vier Halbtage seien für die kleine Kammer viel Zeit. Als Vergleich dient die technisch anspruchsvolle Vorlage «Altersvorsorge 2020», mit der der Bundesrat die erste und die zweite Säule gemeinsam reformieren wollte — sie hatte der Ständerat in drei Halbtagen fertig beraten. Der Vergleich zeigt allerdings vor allem, wie ungewohnt das Mass ist, an dem hier gemessen wird: Eine Rentenreform betrifft ein Politikfeld, das Vertragspaket betrifft deren fünfzehn.

Gegen 2000 Seiten. Das Paket, das der Bundesrat Bilaterale III nennt, umfasst mit Erläuterungen und Anhängen gegen 2000 Seiten. Es sind keine 2000 Seiten Prosa, sondern Vertragstexte, Protokolle, Anhänge und Botschaftskapitel — Material, das man nicht überfliegt, sondern nebeneinanderlegt. Rechnet man den Umfang gegen die reservierte Zeit, wird die Grössenordnung der Aufgabe sichtbar: Auf jeden Beratungstag entfallen mehrere hundert Seiten Vertragswerk. Das ist keine Kritik an den Ratsmitgliedern, sondern eine Aussage über das Geschäft selbst. Ein Paket dieses Zuschnitts ist in einer Session nicht auszuschöpfen; es kann in der Kammer nur verdichtet, nicht ausgemessen werden.

Drei Bundesräte, mehrere Blöcke. Anwesend werden gleich drei Bundesräte sein: Aussenminister Ignazio Cassis (FDP), Wirtschaftsminister Guy Parmelin (SVP) und Justizminister Beat Jans (SP) — der bundesrätliche Europaausschuss. Die Detailberatung ist in Blöcke aufgeteilt, damit die zuständigen Departementsvorsteher nicht durchgehend im Saal sitzen müssen. Zuerst debattiert der Ständerat über die Fragen aus Parmelins Departement: den Lohnschutz und die umstrittene «Massnahme 14», die einen abgeschwächten Ausbau des Kündigungsschutzes für gewisse Gruppen von Arbeitnehmervertretern vorsieht. Die Gewerkschaften beharren auf diesem Schritt, weil die Schweiz in den Verhandlungen mit der EU Konzessionen machen musste. Zum selben Teil gehören die staatlichen Beihilfen, die neu unter anderem beim internationalen Verkehr gelten sollen.

Personenfreizügigkeit, Landverkehr, Rechtsübernahme. In einem weiteren Block folgt eines der umstrittensten Themen des Pakets: die Anpassungen bei der Personenfreizügigkeit. Zu reden geben dürften die innerstaatlichen Kriterien, wann die Schweiz die Schutzklausel anrufen kann. Die Staatspolitische Kommission will zudem die Grundlage schaffen, damit die Schweiz temporär eine Zuwanderungsabgabe einführen kann; bezahlen müssten sie Firmen, die direkt aus dem Ausland Arbeitnehmer anstellen. Danach folgt die Debatte über das angepasste Landverkehrsabkommen, mit dem der internationale Personenverkehr liberalisiert werden soll. Weiter traktandiert sind die Fragen aus Cassis’ Aussendepartement: von der dynamischen Rechtsübernahme und der Mitwirkung des Parlaments bis zum Schweizer Kohäsionsbeitrag, der erhöht und verstetigt werden soll.

Was in der Herbstsession noch nicht drankommt. Von den neuen Abkommen berät der Ständerat in der Herbstsession erst die Lebensmittelsicherheit und die Gesundheitszusammenarbeit. Das umstrittene Stromabkommen, das die Umwelt- und Energiekommission noch nicht fertig beraten hat, soll erst in der Dezembersession folgen. Die «Mammutdebatte» ist damit nicht das Ende, sondern der erste von mehreren Durchgängen — ein Umstand, der in der öffentlichen Wahrnehmung leicht untergeht.

Die Frage, die mitläuft: das Ständemehr. Bereits in der Eintretensdebatte dürfte zur Sprache kommen, ob das Vertragspaket dem Ständemehr unterstellt wird — ob also nicht nur eine Mehrheit der Stimmenden, sondern auch eine Mehrheit der Kantone zustimmen muss. Diese Frage überschattet die ganze Debatte, und entschieden wird sie nach der Detailberatung. Mit dem doppelten Mehr lägen die Hürden für die Befürworter höher: Ein Volksmehr von 55 Prozent oder mehr dürfte nötig sein, damit das Paket durchkommt, und der Abstimmungskampf würde sich stark auf Wackelkantone wie den Aargau, St. Gallen, Luzern und Solothurn fokussieren. Die Vorgeschichte haben wir bereits dokumentiert: Die Staatspolitische Kommission des Ständerats sprach sich mit 7 zu 6 Stimmen dafür aus, die neuen EU-Verträge mit einer Verfassungsänderung zu verknüpfen; die parlamentarische Initiative Caroni will einen Übergangsartikel in die Bundesverfassung schreiben, weil die Ausweitung der Personenfreizügigkeit Artikel 121a Absatz 4 der Bundesverfassung berührt. Entschieden wird damit nicht bloss über ein Verfahren, sondern über die Frage, wie breit die Zustimmung sein muss, um einen institutionellen Wechsel dieser Tragweite zu tragen.

Beschränkter Spielraum. So umfangreich das Paket ist, so eng ist der Handlungsraum des Parlaments: Die ausgehandelten Abkommen mit der EU kann die Schweiz nicht mehr ändern. Diskutiert wird deshalb ausser über das Ständemehr vor allem über die innerstaatliche Umsetzung — bei der Personenfreizügigkeit und beim Lohnschutz. Trotzdem stellen Ständeräte auch Elemente der ausgehandelten Verträge infrage. So hat sich die Wirtschaftskommission dafür ausgesprochen, bei der Kautionspflicht für Dienstleister aus EU-Staaten bewusst vom Verhandlungsergebnis abzuweichen. Ein Befürworter des Pakets spricht von «Sprengsätzen», die die Gegner anzubringen versuchten, um das Ganze zu versenken. Die Aussenpolitische Kommission hat sich in einem Mitbericht gegen den Vorschlag der Wirtschaftskommission ausgesprochen; sie will ihre Beratungen am Freitag abschliessen. Bemerkenswert bleibt der Befund als solcher: Wer nachträglich nur noch die Umsetzung gestalten kann, verhandelt nicht mehr über den Inhalt, sondern über dessen Verpackung.

Der Tag davor. Bemerkenswert ist die Nachbarschaft der Termine. Am Sonntag, dem 27. September, stimmt das Land über die Neutralitätsinitiative ab; am Montag darauf beginnt die Debatte über das Vertragspaket. Zwei Vorlagen, die auf den ersten Blick wenig miteinander zu tun haben — und die doch dieselbe Grundfrage berühren: Wie viel eigenes Mass behält ein Land, das seine Aussenbeziehungen enger an einen grossen Nachbarn bindet? Der Ständerat wird am Montag in einem Klima beraten, das das Abstimmungsresultat vom Vortag mitprägt.

Unsere Einordnung. Der Ständerat macht den Anfang; danach ist der Nationalrat an der Reihe, und erst am Ende dieses Weges steht die Frage nach dem Gang an die Urne. Für die Öffentlichkeit heisst das: Die kommenden Wochen sind der Moment, in dem sich die Argumente ordnen lassen — die Ratsdebatten sind öffentlich, die Botschaft ist publiziert, die einzelnen Abkommen sind einzeln lesbar. Wer bis zur Abstimmung wartet, bekommt die Zusammenfassung der Zusammenfassung. Genau deshalb legen wir die Abkommen hier einzeln auf: Personenfreizügigkeit, Landverkehr, Strom, Lebensmittel, Forschung. Drei Tage im Ständeratssaal sind eine kurze Zeit für gegen 2000 Seiten. Die Zeit, die es braucht, um sich eine eigene Meinung zu bilden, hat man ausserhalb des Saals — und sie beginnt jetzt.